民行处 顾建华 束婷

摘要：修改后的《行政诉讼法》即将实施，在加强对行政权力制约的同时也在一定程度上加强了检察机关的监督作用，但行政检察监督的范围与力度还不够，检察机关在根据修改后的《行政诉讼法》履行检察监督职能的基础上，应探索和加强对行政机关的监督、对行政诉讼案件执行的监督，同时，在涉及损害国家利益、公共利益且无人起诉的行政违法行为时应探索开展检察机关提起行政公益诉讼的制度。

关键词：行政诉讼法；修改；行政检察监督

人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，是《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）确定的一项基本原则。但是，从二十多年的实践来看，行政检察监督职能发挥得并不理想，表现为行政申诉案件优质案源匮乏、监督难度大、监督成效有限等。修改后的《行政诉讼法》于2015年5月1日起正式施行，这是行政诉讼法在颁布实施二十余年后首次进行的大幅度修改。这次《行政诉讼法》修改条款过半，着力想解决“立案难、审理难、执行难”的问题。《行政诉讼法》的修改充分体现了对行政权的约束，以保障行政相对人以及相关人的合法权益。同时进一步加强了检察机关的监督职能。

一、《行政诉讼法》的修改对行政检察监督职能的影响

（一）细化了抗诉的事由。原《行政诉讼法》第64条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉”。该条规定了检察机关可以抗诉方式对生效行政裁判进行监督。但是何为“违反法律、法规规定”则并不明确。对此，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第72条对“违反法律、法规规定”作了解释，即（1）原判决、裁定认定的事实主要证据不足；（2）原判决、裁定适用法律、法规确有错误；（3）违反法定程序，可能影响案件正确裁判；（4）其他违反法律、法规的情形。司法实践中，对行政裁判的抗诉也往往只限于上述认定事实错误、适用法律错误及违反法定程序等问题。修改后的《行政诉讼法》第91条参照《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的相关规定，完善了行政抗诉的事由，并将法院的再审事由与检察机关的抗诉事由相统一，将八项情形作为抗诉事由。除原有的认定事实、适用法律错误，违反法定程序之外，增加了四项内容，即（1）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（2）原据以作出原裁判的法律文书被撤销或者变更的；（3）原裁判遗漏诉讼请求的；（4）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。该条规定不但明确了抗诉的各项事由，还强调了对法院在受理立案环节的监督。旨在解决行政诉讼“立案难”的问题。立案环节既是行政相对人权利救济的入口，也是对行政权进行有效监督的门槛，必须在此环节上加强行政检察监督，发挥应有的职能。[1]

（二）明确了检察建议的监督方式。原《行政诉讼法》第10条规定：“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”该条原则性地规定了检察机关对行政诉讼实行监督的权力。但具体如何监督，只在第64条规定了抗诉一种监督方式。《行政诉讼法》修改前，除了抗诉能够启动再审外，检察建议的效力并未在法律上予以体现，只能借助《最高人民法院、最高人民检察院关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》的规定，通过检、法两家的协调，探索开展检察建议工作。修改后的《行政诉讼法》第93条规定，行政检察监督除了可以提出抗诉外，还可以通过提出检察建议的方式进行。该条规定是对《民事诉讼法》中相关检察监督制度的借鉴。根据该条规定，可以提出检察建议的对象既包括对“已经发生法律效力的判决、裁定”，也包括“损害国家利益、社会公共利益的调解书”，还包括“审判监督程序以外其他审判程序中审判人员的违法行为”。检察建议有其独特的价值，因为抗诉监督方式存在周期长、程序繁的特点，且造成上级检察机关承担了过重的办案压力，下级检察机关又面临无案可办的尴尬。检察建议向同级人民法院提出，不受抗诉审级的限制，避免了抗诉案件办理周期长、司法成本高、办案效率低等问题，与抗诉一起构成了行政检察监督职能体系，也有利于促进检、法两家的良性互动。

（三）拓宽了行政检察监督的范围。根据修改前的《行政诉讼法》第10条之规定，行政检察监督不仅局限于对行政诉讼结果的监督，还包括对整个行政诉讼过程的监督。而修改前的《行政诉讼法》第64条又规定，行政检察监督职能限于对人民法院生效裁判的抗诉监督，造成了总则和分则的矛盾。修改后的《行政诉讼法》第101条规定，“人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”明确了行政检察监督的范围涵盖了案件受理、审理、裁判、执行的全过程。具体包括以下几个方面：其一，立案监督。对法院在行政诉讼立案环节存在的有案不立、久拖不决、拒绝出具不予受理行政裁定等行为进行监督；其二，对审判人员违法行为的监督。对审判人员在审判程序中的违法行为进行监督；其三，对裁判结果的监督。对审判机关作出的判决、裁定进行监督。其四，执行监督。对审判机关执行自身裁判的活动进行监督。其五，对行政机关的监督。对行政机关在诉讼活动中的行为进行监督。

二、《行政诉讼法》修改对于行政检察监督职能规定的不足

修改后的《行政诉讼法》对有关行政检察监督职能的修正虽取得了一定的进展，但在加强检察监督职能方面仍然有待完善。党的十八届四中全会明确提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这三项重要改革任务与行政检察监督职能密切相关。而修改后的《行政诉讼法》没有采纳理论和实务界几经呼吁的赋予检察机关在特定情形下对行政机关执法行为的监督职能，使得检察机关对违法行政行为进行检察监督仍然缺乏法律依据。

（一）缺少对行政机关执法行为的监督

对行政机关执法行为的监督，主要有两种情形，一是在履行监督职责过程中发现的行政机关在行政执法工作中问题的监督。2009-2013年某地检察系统共制发15件此类检察建议。如某院在审查一起行政裁定申诉案时发现，某市城管局虽然在规定期限内作出行政复议决定，但是相关工作人员违反《行政复议法》有关规定，逾期送达行政复议决定，遂制发检察建议。建议该局重视行政执法程序，建立健全行政复议的各项制度规范。市城管局对该检察建议高度重视，及时回函，并就存在的问题进行了整改落实。二是主动开展的对行政执法活动的检查和监督。修改后的《行政诉讼法》对此仍是空白。

（二）未确立行政公益诉讼制度

行政诉讼建立的主要目的之一是实现司法权对行政权的制约，进而达到对私权的保护和救济。但现实中，存在许多行政违法行为给国家、集体或社会公共利益造成重大损失或有重大社会影响，却由于“法律上的利害关系”的原告主体资格要求而没有人提起行政诉讼，使得许多行政违法行为由于没有适格的原告而难以进入行政诉讼程序，无法达到对行政违法行为进行有效制约的目的。例如，行政机关及其工作人员违法行使行政权，滥用职权，甚至与相对人恶意串通损害社会公共利益，这些违法行为常常没有直接的利害关系人或受害者，但却给国家利益和社会公共利益造成重大损害；行政机关及其工作人员怠于履行法定职责、行政不作为，对类似于超标准排污、制造有毒有害药品食品行为执法不严、违法不究，损害了社会公共利益。此时，由检察机关采用诉讼形式，利用国家检察权力启动审判，通过检察权和审判权两种权力的合理运用，发挥司法的政策引导功能和强制威慑功能，从而实现司法权对行政权的制约，这是十分必要的。在许多西方法治国家，也多有检察机关作为公益代表人参与行政诉讼、监督行政机关的制度规定。修改后的《行政诉讼法》却未规定检察机关提起公益诉讼的权力，未能充分发挥行政检察监督应有的职能。

（三）监督方式、监督手段仍然有限

修改后的《行政诉讼法》虽然在原有的抗诉之外增加了检察建议的监督方式，但2010年7月颁布的《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部<关于对司法工作人民在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）>》中规定的纠正违法通知书和更换承办人建议书两种监督方式未予采纳。对于检察机关在案件审查过程中的调查核实权也未作规定，行政检察监督的方式、手段仍然十分有限。

三、行政检察监督职能的完善

近年来，民行部门的行政申请监督案件受理数呈逐年上升态势。以某检察院为例，2011年－2014年该院受理案件分别为63件，140件，100件，137件（表一）。与此同时，民行部门的行政检察队伍专业化程度也不断提高。随着十八届四中全会对全面推进依法治国作出了总体部署，对检察工作提出了新要求，以及新行政诉讼法即将实施，可以预见案件受理数将进一步呈增长趋势。

表一：某检察院2011－2014年受理行政申诉案件概况

年 份

房屋土地资源及规划行政类

劳动社保

要求履行法定职责

公安行政类

行政赔偿

信息公开

不予受理裁定

行政复议不予受理决定

其他

总计

（备注：从表一可见，受理的行政申诉案件有以下几个特点：一是房屋土地资源类案件居多，二是信息公开类新型案件增长较快，三是传统公安行政类案件所占比例呈下降趋势。审查中发现，受理案件主要集中在房地资源类及信息公开类案件，受理案件的种类与行政执法行为种类的多样性相较，过于单一，也不利于检察机关对行政诉讼案件的全面有效的监督，而且房、地资源类案案件大多涉及民众重大切身利益，案件办理的息诉工作压力较大。近年来信息公开类案件数量增长较快，一方面，随着法治化进程的深入，社会公众对自我知情权的维权意识逐步增强；另一方面政府加快推进政务公开，行政公开，客观上也促使此类案件较快增长。但因信息公开申请设置门槛较低，滥用申请权，诉权的问题也随之呈现出来。）

（一）完善行政抗诉职能

抗诉是《行政诉讼法》修改前唯一的法定监督方式，在修改后《行政诉讼法》中继续得到了肯定。检察监督的特点决定了完善抗诉职能是构建多元化监督格局的中心环节，抗诉依然是行政检察监督的重心。从某市行政检察实践来看，对裁判结果的监督均是采取抗诉的监督方式，而能以抗诉方式救济的行政申请监督案件数量极少。2008年至2013年，某市检察机关共受理对行政判决、裁定不服的监督申请741件，抗诉2件。而同期民事检察案件的受理数为8848件，抗诉517件（表二）。与此同时，行政案件抗诉的改变率也极低。而在2000年至2014年，该地检察机关共抗诉11件行政案件，改判1件，维持8件，其他处理2件。2008年至2013年，全国行政检察案件的抗诉改变率也仅有22.7%。究其原因，一是《行政诉讼法》修改前，立法对检察机关行政抗诉职能的规定过于抽象和原则，缺乏可操作性，设置的抗诉权力度不够，使抗诉在很大程度上流于形式，达不到立法所预期的效果；二是在行政检察监督工作中，检察机关的监督权与法院的审判权和行政机关的行政权之间的关系常常受到政治、社会、经济等诸多因素的影响，很多行政案件涉及面广，涉及政策因素、历史遗留问题，司法权与行政权之间尚未完全形成良性互动，是影响检察机关行使抗诉职能的重要原因之一；三是由于社会处于转型期，各种矛盾错综复杂，多方利益交织博弈，权利主体多元、利益诉求多样，利益调整难度加大，对由此引发的行政诉讼中具体行政行为的合法性审查的难度相应增大。因此，从工作全局考虑，不论从上海还是全国检察工作看，行政抗诉都是薄弱环节，加大抗诉力度是首当其冲应当解决的问题。

表二：2008－2013年某地检察系统行政检察案件与民事检察案件对比

 （备注：从表二可见，民事抗诉案件占民事案件受理数的5.84％，而行政抗诉案件仅占行政受理数的0.27％，两者相差悬殊。行政抗诉工作是民行检察的薄弱环节。）

（二）加强检察建议监督方式

与民事诉讼法的规定相比，行政诉讼法中检察建议的适用对象既包括法院，也包括行政机关。对法院使用检察建议，主要针对审判人员的各种违法行为和错误的生效裁判。对行政机关使用检察建议，主要针对行政机关的各种违法行为和工作中存在的问题，要求其改正或者整改。修改后的《行政诉讼法》明确了检察建议的监督方式后，检察机关应当对检察建议的适用范围、程序以及保障实施等方面的内容加以具体规定。笔者认为，检察建议主要适用于以下范围：一是对行政审判程序的监督；二是对行政执行活动的监督；三是对行政机关在诉讼中的监督；四是对行政机关在诉讼外的监督。同时，应当采取有效措施完善检察建议的跟踪反馈机制。除向被建议单位发出检察建议外，还可视情向有关主管机关抄送检察建议，以保障检察建议能够在被建议单位得到落实。[2]

（三）落实对诉讼全过程的监督

行政检察监督应是对行政诉讼活动全过程和全方位监督，包括事前监督、事中监督和事后监督。行政诉讼面临的“三难”，最突出的是立案难。公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷，行政机关不愿当被告，法院不愿受理，导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道，在有些地方形成了“信访不信法”的局面。为畅通行政诉讼的入口，应当加强对当事人的诉权保护。应当以修改后的《行政诉讼法》的贯彻实施为契机，加强对法院应当立案不立案、拖延立案、不出具书面凭证、不一次性告知等违反立案登记制度行为的监督。此外，在行政诉讼中，“执行难”的问题也一直存在。行政执行还包括非诉执行，即公民、法人或其他组织拒不履行行政机关作出的行政决定，在法定期限内又不提起行政复议或行政实施的，行政机关可以依照法律规定申请法院强制执行。由于此前法律没有明确的规定，《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》对行政执行监督规定得也过于简略，加上申请监督案件量本身较少，上海检察机关对于此类案件的监督为空白。从全国范围来看，部分地方的行政执行监督已取得一定成效。如湖北省赤壁市检察院对嘉鱼县法院在执行生效行政判决案件中怠于执行、措施不力等情形进行监督，督促法院成功关停四家严重污染环境的非法塑料加工厂。在非诉执行方面，福建省民行检察部门从环境保护、劳动和社会保障、国土资源等领域的行政处罚强制措施执行案件入手，在帮助行政机关解决执行难的同时，重点将八类案件作为行政非诉执行监督的重点和切入点，有力促进了依法行政。无论修改后的《行政诉讼法》还是《民事诉讼法》，以及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》都没对执行活动监督的具体情形作出规定。本文认为，对行政执行活动进行监督的范围应当包括：人民法院作出的执行裁定、决定存在违法情形；人民法院执行行为存在违法情形；人民法院在执行活动存在怠于履行执行职责情形。

（四）探索建立行政公益诉讼制度

党的十八届四中全会明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，为检察机关提起行政公益诉讼制度的建立指明了方向。行政公益诉讼是指没有直接利害关系的公民、法人或其他组织认为行政机关的违法行为侵害了社会公共利益，在法律法规赋予诉权的情况下，以自己的名义提起行政诉讼的一种诉讼类型。[3]可以说，建立由检察机关提起的行政公益诉讼制度，已经成为大势所趋。第一，从提起公益诉讼的部门来看，最可行的莫过于民事行政检察部门，应当强化行政公益诉讼在民行检察职能乃至整个检察职能中的地位；第二，从受案范围来看，应当坚持有限性原则，范围不宜过大。涉诉行政行为侵犯的客体应为国家利益和社会公共公益。在探索建立行政公益诉讼的初期，行政公益诉讼的受案范围应局限于国有资产保护类案件、国有土地使用权转让案件、生态环境和资源保护类案件以及严重扰乱社会经济秩序类案件。第三，从案件来源来看，可以考虑主动与被动相结合的原则。可采取公民、法人、或者其他组织向检察机关申请或者检察机关依职权发现两种来源。

（五）加强对行政权的监督

随着法官素质和审判质量的提高，审判权威在逐步树立，检察机关对于行政诉讼活动的监督会逐渐缩小。而对行政检察监督工作而言，监督行政行为是一个非常必要而持久的工作，是未来发展的方向。[4]十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也提出“检察机关在履行职责过程中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”因此，行政检察监督还应当强化对行政权的监督。现阶段，立法直接赋予检察机关对行政执法行为进行法律监督的依据还不充分。笔者认为，检察机关对于行政机关在行政诉讼外的监督应限于在下列两种条件下依职权启动更具现实意义：一是在损害国家利益、社会公共利益的情况下；二是在履行监督职责的过程中发现的。

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[1] 王春业、马群：《论以行政检察监督制约行政权》，载《湖北行政学院学报》2014年第1期。

[2] 诸春燕：《行政诉讼检察监督研究》，载《黑龙江省政法管理干部学院学报》2014年第1期。

[3] 应松年著：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2000年版，第53页。

[4] 田凯：《关于行政检察工作的几点思考》，载《中国检察官》2012年第10期。