新时代视野下检察机关对“枫桥经验”的创新和发展——以刑事申诉检察工作为视角

  

 王嘉

 

一、“枫桥经验”之回顾

（一）“枫桥经验”的产生及发展

诞生于20世纪60年代初浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”，是当地干部群众用来解决民间纠纷、维护社会稳定的一种社会治理方式。其核心内涵是“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解”。根据枫桥镇的做法，是在各村委会和居委会等民间自治组织中建立调解组织，以调处民间纠纷，这一做法使大部分纠纷在基层就得到了解决，矛盾化解效果明显。1963年经毛泽东同志批示，要各地仿效“枫桥经验”，后经中央两次批转，全国各地有大量人员到诸暨市枫桥镇考察学习，并将学习成果带回本地进行实质性借鉴，取得了良好的社会效果。时至今日，“枫桥经验”依然是我国社会治理的一面旗帜。

（二）“枫桥经验”取得的成效

历经五十余年的洗礼，“枫桥经验”始终紧跟时代变化，在动态中不断发展，所取得的成效显著。从微观层面来看，在运用“枫桥经验”解决纠纷和矛盾时，正因为调解组织的基层属性，故大部分纠纷和矛盾在村一级就得到了化解，有效地节省了政府资源，降低了政府治理成本。与此同时，也培育了民间自治力量，形成了政府管理与民间自治的良性互动。[1]从宏观层面来看，我国在不同时期的成功发展均离不开“枫桥经验”。在全面开展改革开放时期，“枫桥经验”为社会治安综合治理、维护社会稳定作出了重要贡献；在全面建设小康社会时期，“枫桥经验”同样为全面建设小康社会作出了重要贡献；在全面建成小康社会和全面深化改革新时期，“枫桥经验”仍然为我国法治建设、推进国家治理体系和治理能力现代化作出了重要贡献。[2]

二、刑事申诉检察工作对“枫桥经验”的借鉴现状

“枫桥经验”之所以能够取得显著成效，离不开基层群众的力量，发动和依靠群众及时有效地解决纠纷、化解矛盾，是“枫桥经验”得以成功的关键。长期以来，“枫桥经验”为各地政法机关开展定纷止争、维护社会稳定的工作树立典范，逐渐成为全国政法工作的一个标杆。就检察工作而言，在充分借鉴过去“枫桥经验”的基础上，不断摸索推进，形成了“党政动手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”的“枫桥新经验”。[3]其中，作为窗口部门的检察申诉业务岗位不断创新办案举措，推进刑事申诉检察工作。而需要经常直接接待与面对来访的申诉人的刑事申诉检察工作者，也担任起“枫桥经验”中“群众”的角色，切实有效地化解申诉人与被申诉人之间的矛盾，避免了矛盾进一步升级。

（一）做法及成效

不可否认的是，通过学习和汲取“枫桥经验”中化解矛盾这一精髓，近几年本市各院申诉检察部门在各类申诉案件的处理上稳中有进，总体取得了良好办案效果。其中，对于不服法院生效判决、不服检察机关处理决定的申诉类案件，绝大多数进行公开答复，同时邀请法学院专家、律师、人大代表等第三方共同参与对当事人释法说理，获得了当事人的理解。即便是不提起抗诉的决定，也较少出现申诉人反复申诉、缠诉情况。对于国家司法救助案件，不仅对经济困难又未通过诉讼获得有效赔偿的刑事案件被害人予以救助，也对刑事申诉人从息诉罢访角度进行救助，同时还通过精神抚慰的方式对未成年被害人予以救助，得到了较好的社会反馈。对于国家赔偿案件，申诉部门在接到赔偿请求人申请赔偿的诉求后，及时立案审查并依法作出赔偿决定，主要通过支付国家赔偿金的方式，使赔偿请求人先前遭受的损害在一定程度上得到了弥补，并重新赢得了赔偿请求人对检察工作的信任。

（二）不足与反思

近年来本市各院刑事申诉检察工作有序推进，基本上无该受理不受理、该审查不审查、该纠正不纠正等不作为现象，均严格依照法定程序办结案件。但是，我国正处于社会转型期，矛盾逐渐复杂化多样化，仅凭现有的申诉检察工作态度与方式，明显不足以应对各类形形色色的申诉案件。实践中也突显出诸多问题，例如在遵循刑事申诉公开审查原则时主要采取公开答复形式，公开听证等其他形式运用较少，公开审查形式比较单一；对发现原案办理中的瑕疵问题仅停留在个案总结，鲜有系统地梳理归纳以进行类案监督，达不到预期的监督效果，等等。申诉检察工作出现上述问题，概括来说是由于以下两方面原因所导致：一方面是申诉检察工作者的思想认识高度不够，另一方面是实际办案过程中存在诸多障碍。

1．执法理念更新不到位，缺乏办案主动性。一些申诉检察工作者“坐等靠”思想较为严重，仍保留着传统被动的执法理念，具体表现为：一是怠于学习专业领域内的新知识新技能，久而久之业务水平达不到刑事申诉检察工作的能力要求，案件的办结效率随之下降。二是畏于主动和当事人直接接触，释法说理工作开展不到位。三是仍存在就案办案、机械办案的情况，对类案的归纳总结能力不够，检察监督的能力有待加强。

2．实际操作中障碍较多，缺乏针对性消灭手段。申诉案件办理过程中，难免会遇到各种障碍。有些障碍可以凭借承办人员的专业技能与丰富经验来消除，如当事人因不满意检察决定而进行的缠诉闹访。但是，也有些障碍因现阶段缺乏针对性的消灭手段，无法在短时间内消除，如原案件在办理时确实存在程序瑕疵，且因时间推移导致无法补救；法院在同类型案件上自由裁量的结果相差较大，加大了申诉检察工作者对此进行释法说理的难度等等。

三、完善申诉检察工作对“枫桥经验”的创新和发展

虽然之前的申诉检察工作有借鉴“枫桥经验”来开展，也因此及时有效地化解了纠纷，取得了较好的法律效果与社会效果，但同时也产生了不少新问题。然而，问题的产生是必然的，因为我国正处于中国特色社会主义新时期，新时期社会矛盾数量激增，种类也更加繁杂。就检察机关的申诉检察工作而言，由于群众的法治意识以及自我维护意识不断增强，申诉类案件数量也逐年攀升，更不断出现了新型申诉类案件，办案难度增加。这就需要申诉检察工作人员在动态的发展过程中发现问题与不足，及时寻找方法解决问题、弥补不足。而正所谓“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”，只有在充分吸取“枫桥经验”的基础上，不断创新与发展，进一步探索出属于申诉检察工作本身的“枫桥新经验”，才能使申诉检察工作得以更好地开展。通过对先前经验的分析与总结，笔者建议各申诉检察工作人员践行以下几点：一是坚持以纠防冤错案件为首要任务；二是坚持以规范司法行为为基本要求；三是坚持以深化检务公开为重要手段；四是坚持以开展反向审视为根本保障。

（一）坚持以纠防冤错案件为首要任务

按照职能划分，作为检察机关的监督部门，检察申诉业务部门受理的案件多以冤错案件为主，而纠防冤错案件则是该部门的首要任务。为了能更顺利地处理冤错案件，还当事人事实真相，进而维护司法公正，广大申诉检察工作者不仅要加强理论学习、抓好队伍建设，还要积极提升专业能力、加强内部沟通，更要善于总结创新，探索检察工作新方式。

1．加强理论学习，抓好队伍建设，是开展纠防冤错案件的必然要求。执法理念陈旧、办案不积极主动，依然是少数申诉检察工作者需要改进之处，因此加强理论学习、提高思想认识、抓好队伍建设是当下的紧要任务。主要做法有：一是加强对刑事申诉领域新规定的学习，及时更新知识储备。二是邀请“枫桥经验”发源地的实务工作者来本市开展经验分享座谈会，并鼓励广大申诉检察工作者积极参加，将学习到的成功经验广泛运用到日后的案件处理中。三是举办检察申诉业务内部学习交流会，让每一位申诉检察工作者都认识到刑事申诉作为窗口业务，直接面对群众，解决涉及人民群众的法律问题，因此需要以高度的责任感、自觉性和感情做好接访和矛盾化解工作，严格依照法律和相关规定处理申诉类案件，确保社会稳定，并督促各位申诉检察工作者取他人办案之所长、补自己办案之所短。四是加强“一对一带教”工作，安排经验丰富的资深检察官带领青年检察官助理进行案件办理，实现教学相长。申诉检察工作者对于理论知识的掌握程度、对于政治思想的认识高度以及整支队伍建设的好坏，均直接影响到申诉类案件的处理质量，故唯有不断加强理论学习、提高思想认识、抓好队伍建设，才能切实提高刑事申诉检察业务水平。

2．提升专业能力，加强内外沟通，有利于提高纠防冤错案件的办理效率。申诉类案件的办理效率，主要取决于两个因素：一是承办人的专业能力，二是对内外的沟通情况。刑事申诉检察业务部门现设有三大岗位，即管理审批岗、承办岗和辅助岗。其中，管理审批岗需要具备案件审核能力、案件管控能力、统筹谋划能力以及团队建设能力，承办岗需要具备案件审查能力、出庭履职能力以及反向审视能力，而辅助岗则需要具备协助办案能力和程序性事项办理能力。[4]虽然本市各申诉检察岗位工作人员已基本具备上述专业能力，但仍需结合群众矛盾复杂化、申诉案件类型多样化这个社会实际，不断提升自身专业能力，才能从容处理各种新型案件。另外，申诉检察业务各岗位在各司其职、分工负责的同时，还应形成及时沟通、紧密衔接、互相配合的工作机制，进一步提高案件的办理效率。除了部门内部沟通，还应加强与原案各环节承办人沟通，以便快速了解案件始末，加快案件的办结。

3．善于总结创新，探索检察工作新方式，为纠防冤错案件提供有力支撑。李克强同志大力提倡“大众创业、万众创新”，而作为政府司法机关，检察机关理应充当起“领头羊”，积极创新检察工作新方式。对于常见类型的申诉案件，办案人员要学会归纳总结，从以往的案件处理过程中摘取有效且普适性的处理方法，制作一套操作性较强的办案模式，节省同类案件的办案时间。但是，面对常见类型案件中突出的个性化问题，仅仅运用普适性方法显然不足以根本性解决问题，这就需要办案人员立足个性化问题本身，探索针对性较强的办案方式。同样地，面对新类型案件带来的疑难杂症时，要不畏惧不退缩，积极研究新情况、把握新规律、寻找最佳办案方法。笔者认为，创新申诉检察工作的具体做法包括但不限于以下几种：

一是强化风险评估预警工作。建议在申诉部门设立涉检申诉风险评估预警小组，在接到每起申诉案件后，立即展开对案情的研判，并出具风险评估意见，让管理审批岗位负责人根据案件风险大小以及承办人办案经验等因素分配案件，实现“人案相适应”。[5]二是完善基层检察室建设。首先要完善相关法律法规，将检察室设置的合理性提升到规则层面，树立和维护基层检察室的权威。其次要合理明确基层检察室的职能定位和履职方式，并健全制度保障。[6]三是加快全面推行智慧检务。坚持以科学化、智能化、人性化的方式在检察机关内部推行智慧检务，提高办案质量。[7]

（二）坚持以规范司法行为为基本要求

检察机关在性质上属于国家司法机关，处理案件的过程属于国家司法行为，因此相关办案人员在行使刑事申诉检察权时，必须严格规范自身行为，谨防个人行为影响国家司法机关的威严形象。规范司法行为是保证司法公正，提高司法公信力的内在要求。也即是说，办案规范是司法公正的根本保障，有助于提升检察机关司法公信力，提高检察机关司法形象和司法权威。作为监督部门，刑事申诉部门位于末端程序，这就需要申诉检察工作者在处理案件时更应恪守规范。进一步讲，刑事申诉检察工作要始终坚持办案程序规范和办案实体规范相结合的原则，确保检察权的正确行使。具体要做到：严格遵循办案程序规定和办案期限规定；主动与当事人接触了解其诉求；及时对当事人进行权利义务告知；坚持全案审查原则，使事实认定符合客观真相等等，实现程序公正与实体公正，争取让人民群众在每一件申诉案件中都感受到公平正义。

（三）坚持以深化检务公开为重要手段

阳光是最好的防腐剂。坚持检务公开，使刑事申诉检察工作在人民群众监督下进行，努力构建刑事申诉检察阳光司法机制。进一步深化检务公开，以此警醒广大刑事申诉检察工作者时刻坚守法律底线，始终将纠防冤错案件作为第一要务，将维护社会稳定作为最终目标。实行检务公开以来，办案过程更加规范化，办案质量也显著提升，社会反响较好。但是，仍有一些刑事申诉检察工作在检务公开方面尚待完善，例如刑事申诉公开审查的形式较为单一；释法说理工作取得的效果不理想；检务大厅和新媒体公开平台建设工作落实不到位。笔者针对这三方面作如下建议：

1．完善刑事申诉公开审查制度。现阶段刑事申诉公开审查的形式多以公开答复为主，形式比较单一，且由于答复的单方面性质，缺乏与当事人沟通，难以深入了解其实际诉求以及挖掘事实真相。而在有条件的案件中采取公开听证等其他方式，既可以丰富公开审查的形式，又能够增加案件承办人与当事人之间的互动，以便承办人快速且准确地知悉案件真相及其诉求，进一步推进案件的办理。然而，对于公开听证这种新形式公开审查制度，需要从几个方面进行完善。一是要明确刑事申诉公开听证程序的启动机制，包括申诉人及其委托代理人申请启动和受理案件的申诉部门依职权启动这两种。二是要明确刑事申诉公开听证的程序设计，包括适用公开听证的申诉案件范围、有权参与公开听证的人员范围及相应义务、举行公开听证的具体流程等等。三是要明确听证员的选任及考核标准，包括听证员的产生、变更和退出以及日常管理和培训考核。四是要明确刑事申诉公开听证的保障机制，包括加强人力物力保障、制定强制性保障规定等等。[8]

2．加强对处理决定的释法说理工作。案件进入申诉阶段，意味着矛盾升级，当事人情绪往往比较激动且比较固执，相较于其他阶段而言，此时的释法说理工作难度更大，效果不理想。因此，加强对申诉类案件处理决定的释法说理工作，缓和关系、纾解情绪，成为办案人员的重点工作之一。首先，应当至少安排一位具备心理学、教育学背景的刑事申诉检察工作者参与并主导对当事人的释法说理工作，从情、理、法的角度展开情绪疏导、道理灌输以及普法解释，做到“动之以情、晓之以理、服之以法”。其次，在有相关背景的刑事申诉检察工作者及案件承办人进行释法说理后，面对仍提出质疑且不依不饶的当事人，建议由刑事申诉部门负责人邀请学者教授、律师、居委会干部等第三方从理论角度或司法实务角度再次向当事人进行补强性释法说理，增加当事人接受处理决定的可能性，提高息诉服判率。最后，开展释法说理工作的人员应对当事人再申诉的可能性进行准确评估，做好预警措施。

3．推进检务大厅和新媒体公开平台建设。作为深化检务公开的一项有力举措，检察服务大厅和新媒体公开平台建设的推进，为群众提起申诉、了解案件信息及知悉案件处理决定等提供了平台，使群众成为“有门能进、有信可查、有果必知”的受益主体。如此一来，不仅能够加强检察机关与群众的沟通，拉近彼此的距离，更有助于在群众心中树立积极作为、一心为民的良好检察形象，赢得群众的信任，以此调动广大刑事申诉检察工作者办案的积极性，形成良性循环。而在刑事申诉领域，推进检务大厅建设的具体做法有：配备一定人员整合申诉类案件的接收、提供案件信息查询途径、安排专人接待前来申诉的当事人、通过电子显示屏进行检务宣传等。推进新媒体公开平台建设的具体做法有：改造升级检察门户网站、微博、微信等互动平台、完善包括法律文书在内的案件信息网上公开查询、增强网上法律解读功能等。

（四）坚持以开展反向审视为根本保障

    在刑事申诉案件中，开展反向审视，通过审查原案办理中有无办案瑕疵，来强化办案源头治理，以此加强对包括检察机关在内的司法机关办案的监督，起到倒逼办案规范的作用。同时也警醒刑事申诉检察工作者处理申诉类案件时必须严格依照法定程序，切莫重蹈覆辙。另外，反向审视工作开展的认真与否，直接影响到监督成效。因此，坚持一丝不苟地开展反向审视工作，是对现今广大刑事申诉检察工作者的迫切要求。

1．开展反向审视，注重源头治理，可以倒逼办案规范。将反向审视纳入刑事申诉类案件办理环节，坚持一案一分析、定期综合分析等方式，认真审查原案办案环节存在的问题，加强对司法办案的内部监督，倒逼办案规范，并且以此自我警醒。另外，在总结分析原案在各办理环节的办理瑕疵后，必须在案件审查报告中增加对原案办理中有无办案瑕疵的说明，以便日后进行案件分析。

2．坚持开展反向审视工作，提升监督成效。刑事申诉检察作为末端程序，具有回看全程、全面分析的独特优势，为剖析原案办理各环节存在的问题提供有利条件。而对原案的剖析，要坚持个案解剖与类案分析相结合，提高监督成效。同时，刑事申诉反向审视并非一项短期工作，想要最大限度地提升监督成效，必须将其制度化、常态化。一旦发现原案办理中确有问题存在，应立即启用检察建议等方式，向公安、法院以及检察机关内部其他职能部门反馈问题并督促纠正，以此提升监督的实质性效果，进一步减少日后刑事申诉类案件的数量，维护社会和谐稳定。

[1] 卢芳霞：《“枫桥经验”：成效、困惑与转型——基于社会管理现代化的分析视角》，载《浙江社会科学》2013年第11期。

[2]蒋国长：《“枫桥经验”的本质与当代价值》，载《铁道警察学院学报》2015年第3期。

[3]孙梦远：《乡村社会治理的法治化路径》，载《法制日报》2015年3月18日第12版。

[4]最高人民检察院：《检察机关岗位素能基本标准》（试行），中国检察出版社2016年版，第214页。

[5]鲍明叶、卫晓霞：《基层检察机关化解社会矛盾工作问题研究——以C市N区检察院为研究对象》，第八届“中部崛起法治论坛”征文。

[6]罗曼特：《新时期检察机关基层检察室的发展现状与完善路径》，载《新疆警察学院学报》2016年第3期。

[7]张军：《智慧检务建设要聚焦科学化智能化人性化》，载《检察日报》2018年6月5日。

[8]吉树海、张宝：《四个方面完善刑事申诉公开审查制度》，载《人民检察》2015年第16期。