王延祥 

程序是法律的心脏，是体现一国法律优秀品质最重要的标志，其不仅具有独立的价值，而且是实体公正的保障。资本市场行政执法与刑事司法衔接程序的完善，对于查处资本市场的违法犯罪，纠正资本市场的乱象，净化资本市场秩序，促进资本市场健康可持续发展，具有重要的意义。

一、资本市场“两法衔接”程序完善的必要性

资本市场是指证券市场及中长期借贷市场，由于证券市场是资本市场最重要的组成部分，因此，资本市场一般指证券市场。由于我国资本市场起步较晚，管理经验不足，法律法规滞后。因此，我国资本市场在规范运行方面先天不足，极易导致违法犯罪情况的发生，而行政执法与刑事司法之间，也天然存在“隔行如隔山”的通况，所以完善资本市场“两法衔接”的程序，显得尤为迫切。

1.及时发现案源。由于资本市场专业性强，涉及领域广，犯罪较为隐秘，加之我国条块分割，资本市场监管自身的自成体系、自我封闭，犯罪线索难以被公安机关、检察机关发现。所以，完善资本市场“两法衔接”程序，可以弥补自己发现和群众举报的不足，进一步完善案件的“双向流动机制”（资本市场监管部门向公安、检察移送犯罪案件线索；公安、检察向资本市场监管部门移送非刑罚处罚案件），以充分发挥资本市场在社会主义市场经济中的职能。

2.强化检察职能。与“双向流动机制”相对应，检察机关在资本市场“两法衔接”程序中，具有“双重职能”：一是法律监督的职能，二是查处职务犯罪的职能。检察机关作为法律监督机关，不仅可以对公安机关行使立案监督职能，而且可以对资本市场监管机关是否移送案件、是否以罚代刑等执法情况进行监督；同时，对于国家公职人员在监管过程中贪赃枉法、渎职滥权的行为，依法立案侦查。因此，完善资本市场“两法衔接”程序，可以强化司法权对行政权的监督，敦促国家公职人员廉政勤政。

3.培育复合人才。由于资本市场与公安、检察属于两个不同的领域，各自对犯罪构成要件的内涵、证据要求的理解不同，加上资本市场领域的罪名属于非常用性罪名，

犯罪构成要件比较复杂，证据形式多样，诸如电子证据、视听资料等。因此 ，完善资本市场“两法衔接”程序，可以改变资本市场监管机关以及公安机关、检察机关各自不同程度存在的自闭自恰的状况，打破各自为政的围墙和壁垒，促进人才智慧的融合，形成既懂实体法、程序法，又精通资本市场业务的复合型人才。

二、资本市场“两法衔接”程序中存在的主要问题

资本市场“两法衔接”程序，由于资本市场的特殊性，其除了具有一般“两法衔接”的共性，更有其自身的个性。资本市场“两法衔接”工作经过约10多年的司法实践，在程序方面尚存在以下问题。

1.启动程序动力不足。资本市场“两法衔接”的主要目的是为了监督作为行政机关的资本市场监管部门，要求其移送犯罪案件线索，防止以罚代刑，并从中发现职务犯罪案件线索。因此资本市场“两法衔接”程序的启动，是建立在“牺牲”行政机关部分利益基础上的，因而是否移送案件、“两法衔接”平台录入哪些信息，完全取决于资本市场监管部门，这种程序设计，势必造成资本市场监管部门“利益衡量”后的案件处理，公安办理的案件中，许多案件属于行政无法处理的“死案”，检察机关难以开展法律监督工作，难以发现职务犯罪线索，就不足为奇了。

2.检察机关难以有效开展立案监督。资本市场监管部门发现犯罪线索后，对案件是否移送公安机关立案，往往由其上级部门决定，或者与公安机关商讨后决定，检察机关被排斥在监督程序之外。不少资本市场稽查部门的人员，尚不知道还有检察机关外部监督之说。

3.参与过程主体缺位。在国家层面，高检院、公安部、中国证监会根据一些规范性文件，能够实现资本市场的“两法衔接”，但是在地方，由于体制原因，地方证监会并不参与资本市场的“两法衔接”，地方证监部门的缺位，影响了对资本市场犯罪的查处。同时，在参与主体中，往往是“馄炖挑子一头热”，检察机关的热情比较高，而资本市场监管部门、公安机关缺乏内生的积极性，资本市场的“两法衔接”虽然取得了一些成绩，但效果并不理想。

4.证据转化尚需规范。资本市场“两法衔接”程序中，一个重要的内容就是证据衔接。2012刑诉法对行政机关在行政执法和查办案件中收集证据的转化作了规定，高检院《人民检察院刑事诉讼规则》又进一步做了具体规定，但是这些规定与资本市场“两法衔接”中的一些法规、文件以及公安部对刑诉法的解释，尚有规定不一的情况，造成一些证据不规范，如电子证据、现场笔录、鉴定意见等，不符合逮捕、起诉的证据要求。一些公安、检察人员的证据素养，尚不能与资本市场复杂犯罪的要求相匹配，没有很好起到 “引导” 取证、“出谋”补缺的作用。

三、完善资本市场“两法衔接”程序的建议

完善资本市场“两法衔接”的程序，对于切实有效打击资本市场的违法犯罪活动，维护投资者的利益，促进资本市场健康规范发展，为国家经济建设服务，具有积极的推动作用。因此，资本市场“两法衔接的程序，需要进一步拓展和完善。

1.明确检察机关的牵头作用。检察机关不仅是追诉机关，有权对徇私舞弊不移交刑事案件等渎职犯罪立案侦查，而且负有法律监督职能，通过自行发现或接受被害人举报等方式，依法履行立案监督等职能。为有效解决平等主体的公权力之间群龙无首、动力不足的矛盾，在资本市场“两法”衔接程序中，应当通过完善立法，明确检察机关的牵头作用，规定检察机关有权对行政机关移送涉嫌犯罪案件进行监督，形成检察机关、公安机关、资本市场监管部门分工、配合、监督、制约的良性互动关系，并通过联席会议、情况通报等形式，形成“两法衔接”的年年讲、月月讲、天天讲。

2.完善检察机关立案监督的方式。在检察机关的立案监督中，应当变目前的“流水线”式的后到工序对前道工序的监督，为“圆桌式”的检察机关参与型监督。人民检察院认为资本市场监管部门决定不移送案件，或者公安机关决定不立案错误的，应当要求公安机关说明不立案理由，直至通知公安机关立案侦查。

3.完善信息输入的强制标准。在将地方证券监管部门纳入“两法衔接”平台的基础上，应当通过立法，规定行政执法机关应当输入信息的强制标准，该标准不仅应当包括目前的行政机关认为涉嫌犯罪移送公安机关的内容，而且应当要求行政机关将所有案件的发案、立案、调查、处罚等全过程信息输入平台，在阳光、透明的情况下，强化检察机关的监督职能，达到监督无遗漏的效果。

4.成立查处犯罪的专门机构。为解决涉及资本市场犯罪既有公安部证券犯罪侦查局及其直属的部分地方分局、地方公安机关经侦部门多头管辖的问题，形成打击犯罪的合力，可以借鉴缉私犯罪侦查模式，从目前公安机关的证券犯罪侦查部门、经侦部门、证券市场监管部门，抽调优秀干部，成立专门的证券犯罪侦查局，统一对所有涉及证券市场的犯罪立案侦查，通过理顺关系，更好地进行两法衔接。

5.规范证据标准。根据刑诉法和高检院的司法解释，对于行政机关在行政执法和查办案件过程中收集的实物类证据，即物证、书证、视听资料、电子数据证据材料，经检察机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。对于在行政执法和查办案件过程中收集的鉴定意见、勘验、检查笔录，经检察机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。对于在行政执法和查办案件过程中收集的涉案人员供述或者相关人员的证言、陈述，应当重新收集；确有证据证实涉案人员或者相关人员因路途遥远、死亡、失踪或者丧失作证能力，无法重新收集，但供述、证言或者陈述的来源、收集程序合法，并有其他证据相印证，经检察机关审查符合法定要求的，可以作为证据使用。 

6.加强人才交流。在目前的体制下，应当加强公安机关证券犯罪侦查部门、经侦部门、证券市场监督部门和检察机关刑捡部门的人才流动，通过工作调动、挂职锻炼、短期交流等多种形式，形成对案件处理的“换位思维”，统一对资本市场犯罪的构成要件、案件定性、证据标准的认识，锻造一批复合型人才，进一步加大对犯罪的惩处，充分发挥资本市场在经济建设的作用。