侦监处 吕颢 王建平

立案监督是检察机关侦查监督部门的主要职能之一。2010年最高人民检察院、公安部制定了《关于刑事立案监督有关问题的规定（试行）》（以下简称《立案监督规定》）细化了刑事诉讼法关于立案监督的规定。上海市也于2010年印发了《上海市检察机关刑事立案监督工作规定（试行）》（以下简称《本市规定》）。2012年新修订的刑事诉讼规则对立案监督作了专章规定。上述文件虽然很大程度规范了立案监督案件的办理，但在实践中，仍然有需要进一步明确的地方。

一、要求公安机关说明不立案理由的条件

（一）实践中的不同做法

2012年以来，上海市通过控申部门移送的立案监督线索247件279人，占立案监督案件受理总数的65.34%，此类案件多是由被害人提出的。然而对被害人提出的立案监督线索，是否必须要公安机关说明理由，实践中的做法主要分为两种：

一是检察机关受理案件后一律制发《要求说明不立案理由通知书》，公安机关在回复《不立案理由说明书》的同时，移送相关案卷材料；二是检察机关受理案件后先对立案监督线索进行审查，通过开具介绍信调取或直接联系公安机关侦查人员调取等形式获取有关案卷材料，待调查核实证据材料后再决定是否制发《要求说明不立案理由通知书》。

相较而言，前一种做法在要求说明不立案理由时，公安机关作为附件移送案卷材料，不必另行调取，执行时程序更顺畅。后一种做法在调查后有的放矢，更具严肃性，有利于维护检察机立案监督的权威。而这两种不同的做法不仅源于各个检察院长期的实践，也源于对法律、司法解释的不同理解。

（二）相关法律、司法解释及法律适用意见的内容

新修订的刑事诉讼法对原立案监督的条文未作修改，根据刑事诉讼法第111条，人民检察院或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，应当要求公安机关说明不立案理由。根据该规定，在被害人向检察机关提出立案监督请求时，并不要求检察机关先行开展调查、核实工作。

但2010年最高检、公安部制定的《立案监督规定》第5条规定对立案监督线索进行审查，只有认为有犯罪事实需要追究刑事责任，属于被投诉的公安机关管辖，且公安机关已作出不立案决定时才可以要求公安机关说明不立案理由。同年，上海市人民检察院制定的《本市规定》依据《立案监督规定》对此作了细化。

对这个问题，新旧刑事诉讼规则亦有涉及。根据修订前的规定，立案监督案件被细分为两类：一类系人民检察院自行发现的立案监督案件，由侦查监督部门（原审查逮捕部门）负责审查，要求经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由时，可以要求公安机关书面说明不立案理由。另一类系被害人向人民检察院提出的立案监督案件，由控告申诉部门受理审查，审查中可以要求被害人提供有关材料，进行必要的调查，认为需要公安机关说明不立案理由时，应当将案件移送侦查监督部门（原审查逮捕部门）办理。实践中，由侦查监督部门要求公安机关书面说明不立案理由。

2012年新修订的刑事诉讼规则关于立案监督的内容虽有变化，但主要是增加对不应当立案而立案、与行政执法机关衔接、扩展被害人身份范围、明确调查核实手段等方面。对于要求说明不立案理由的规定和修订前较为相近。一是规定了立案监督案件的控告、申诉由控告申诉部门受理、审查，并可以要求控告人、申诉人提供有关材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当及时将案件移送侦查监督部门。二是侦查监督部门经过调查、核实有关证据材料，认为需要公安机关说明不立案理由的，应当要求公安机关书面说明不立案的理由。

可以看到，各规定对人民检察院认为公安机关应当立案而不立案的监督程序没有冲突，但对被害人认为公安机关应当立案而不立案而向检察机关提出的监督程序则表述不一，并由此带来了下面几个问题：

1．《立案监督规定》（包括《本市规定》）、修订后的刑事诉讼规则和刑事诉讼法的规定是否有冲突，如何看待各规定的效力？

2．对人民检察院对被害人提出的立案监督要求的审查标准应如何掌握？

（三）对立案监督程序的理解

根据刑事诉讼法第111条的规定结合刑事诉讼规则的修订历史沿革看，我们认为，要求公安机关说明不立案理由标志着检察机关在法律意义上正式启动了立案监督程序。根据《立案监督规定》，要求公安机关说明不立案理由前，检察机关受理的仅仅是立案监督线索，而通过向公安机关制发《要求说明不立案理由通知书》，一是向公安机关明示启动立案监督程序；二是要求公安机关在说明理由时随附相关案卷材料。

而要求说明不立案理由的启动则源于两种情况：一是人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，属于检察机关依职权启动，是检察机关对公安机关的主动监督；二是被害人认为公安机关对应当立案侦查而不立案侦查，向人民检察院提出的，属于依申请启动，是检察机关对公安机关的被动监督。根据刑事诉讼法第111条的字面意义，对上述两种情况，均应当要求公安机关说明不立案的理由。但依职权启动立案监督程序和依申请启动立案监督程序的条件应当有所区别，对依职权启动的立案监督案件，检察机关侦查监督部门应当在调查核实之后，根据实际情况决定是否发出《要求说明不立案理由通知书》；而依申请的立案监督案件，侦查监督部门应将要求公安机关说明不立案理由作为必经程序。

1．依职权启动立案监督程序的条件

我们认为，人民检察院依职权启动立案监督程序，在要求说明不立案理由前，需要经过相对谨慎细致的审查，经审查，认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，才可以要求公安机关说明不立案理由。

因为，检察机关依职权启动立案监督程序是检察机关主动行使立案监督权，从维护检察机关法律监督权的权威性、严肃性角度出发，检察机关行使立案监督权必须慎重，防止捕风捉影式的监督，以免影响公安机关的正常执法。而且从刑事诉讼法的条文看，检察机关依职权启动立案监督程序前，开展调查、核实工作也符合法律的要求。根据刑事诉讼法，检察机关依职权启动立案监督程序的标志是检察机关认为公安机关应当立案而不立案侦查，也就是说检察机关在要求公安机关说明不立案理由时，已经形成了初步的倾向性意见，这就需要经过检察机关的审查。故检察机关依职权启动立案监督程序应当经过调查、核实。

2．依申请启动立案监督程序的条件

我们认为，人民检察院依申请启动立案监督程序，不以实质性审查为前提，仅需开展形式审查。

根据刑事诉讼法第111条的规定：“……被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。……”从该表述看，当被害人向人民检察院提出立案监督请求的，即应当要求公安机关说明理由，并不需要检察机关形成自己的意见。刑事诉讼法对此的表述是明确的，没有留下多少解释的空间。我们认为，这是法律条文赋予被害人为数有限的救济权利，应当严格遵守。

但《立案监督规定》和刑事诉讼规则均设置了对立案监督线索审查或者调查、核实的步骤。这些步骤是否和刑事诉讼法的规定存在矛盾？我们认为，如果将上述规定的审查，界定为形式上的审查，那么并不存在冲突。

根据以往的司法实践，一些被害人提出立案监督请求的案件中，公安机关并非不立案侦查，而仅仅是尚未立案，也有一些所谓被害人所指控的事实并非刑事案件。对这些情况，如果也一律要求公安机关说明理由，势必影响到检察机关立案监督的权威性和严肃性，也会给司法机关增加不必要的诉讼成本。所以，有必要对被害人提出的立案监督请求进行形式上的审查，以排除那些实质上并不符合刑事诉讼法第111条规定的请求，那么根据《立案监督规定》第5条，检察机关的审查包括以下三点内容：一是是否属于被投诉公安机关管辖；二是是否已经书面作出不立案决定；三是是否有犯罪事实需要追究刑事责任。其中，我们认为，是否有犯罪事实需要追究刑事责任，一般应基于投诉人指控的事实判断该事实是否涉及刑事犯罪，否则就可能涉及到实质性审查内容了。

综上，我们认为，依据启动条件的不同，立案监督案件的办理程序应有所区分，对依被害人申请启动的立案监督条件，应当仅作形式审查，即可要求公安机关说明不立案理由；对检察机关依职权启动的立案监督案件，则有必要经过实质性调查后，再决定是否要求公安机关说明不立案理由。

此外，对立案监督线索的审查期限，也需要进行统一。刑事诉讼法、刑事诉讼规、《立案监督规定》则对立案监督线索的审查期限均没有规定。2010年上海市人民检察院制定的《本市规定》则对此作了规定，要求侦查监督部门受理立案监督线索后，应当在三日内制作《刑事立案监督案件线索审查报告》，报部门负责人审核，部门负责人应在二日内审核完毕报经检察长决定。如对立案监督线索仅作形式上的审查，《本市规定》限定的办理期限尚能适应办案需求，但一些案件并非被害人向检察机关提出，而需要检察机关依职权启动立案监督程序，此时，基本上均要调阅公安机关的案卷才能审查，无法按照《本市规定》在短短三日内作出是否有犯罪事实的判断。故建议对《本市规定》进行修改，增加相应的审查期限。

二、立案监督案件中“被害人”的理解

刑事诉讼法规定了被害人可以作为立案监督案件的启动主体。然而司法实践中，向检察机关提出立案监督要求的，常常不是被害人本人。故刑事诉讼规则和《立案监督规定》将立案监督案件的提出主体扩展为被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关。这就进一步引发了如下两个问题：其一，既然立案监督程序的提出者扩展到了被害人的法定代理人、近亲属和行政执法机关，那么他们所享有的权利是否和被害人完全一致？其二，司法实践中，大量案件尤其是法定犯并没有被害人，但是可能存在利害关系人，甚至没有任何利害关系的举报人，对于这些被害人以外的投诉人是否能享有被害人同等的地位？上述问题缺乏细致、权威的规范，也给司法实践带来一定困扰。

我们认为，对被害人不宜作过于狭义的理解。刑事诉讼法规定被害人向检察机关提出立案监督，既是对被害人诉讼权利的保护，也是出于监督公安机关，确保打击犯罪的需要。如果对被害人作过于狭义的理解，不但不利于立案监督工作的开展，而且会挫伤投诉人的积极性甚至容易让投诉人误以为检察机关在找借口“踢皮球”，带来不必要的麻烦。

建议将对被害人的范围作适度扩张：一是参照刑事诉讼规则及《立案监督规定》，将被害人的法定代理人、近亲属纳入被害人的范围，以方便被害人的法定代理人、近亲属为被害人代行投诉权，保障被害人的权益。二是考虑到在大量刑事犯罪中，存在被害单位，可以将被害单位拟制为被害人，赋予被害单位相当于被害人的地位，并由被害单位的诉讼代理人行使。

对于其他利害关系人、知情人以及行政执法机关，本身不属于刑事案件被害人的范畴，不宜突破刑事诉讼法的规定，给予其被害人的待遇。但其提出的要求可以作为检察机关依职权行使立案监督权的监督线索。

三、侦查监督部门和控申部门的衔接

（一）案件初审的衔接问题

根据刑事诉讼规则规定控告检察部门受理立案监督的控告、申诉，应当根据事实和法律进行审查，并可以要求控告人、申诉人提供有关材料，认为需要公安机关说明理由的，及时将案件移送侦查监督部门办理。对此，《立案监督规定》并没有涉及具体的办案部门，《本市规定》则将立案监督的初审工作交由侦查监督部门办理，而根据实践中的传统做法，控申部门通常不会对立案监督的控告、申诉进行实质性的审查，因而造成了规范性文件之间，以及规范性文件和实践之间的冲突。

刑事诉讼规则的规定要求控申部门也履行审查案件的职责，然而控申部门和侦查监督部门的职能分工并不明晰。对于符合什么样的条件需要公安机关说明理由，控申部门和侦查监督部门的审查标准必然存在差异，因为根据刑事诉讼规则，侦查监督部门接受案件后还有调查、核实的过程。但是刑事诉讼规则并没有规定控申部门和侦查监督部门各自的审查标准，使得控申部门在实践中无所适从。我们认为，在目前的情况下，控申部门可以根据《立案监督规定》第5条，仅对立案监督案件进行形式审查。符合形式条件的均可以送侦查监督部门办理。这样考虑的理由主要有两点：一是控申部门接触到的是投诉人提供的有限的证据材料，难以进行深入审查；二是控申部门办理的刑事案件数量较少，对一些疑难复杂的情况不易掌握。

侦监部门收到案件后，如果系被害人提出的立案监督案件，即直接发出《要求说明不立案理由通知书》，如果系其他类型的立案监督案件，则应进一步开展调查、核实工作。

（二）答复投诉人的衔接问题

刑事诉讼规则明确规定，侦查监督部门认为公安机关不立案或者立案理由成立的，应当通知控告检察部门，由其在十日以内将不立案或者立案的理由和根据告知被害人及其法定代理人、近亲属或者行政执法机关。《本市规定》也作了类似的规定。然而在司法实践中，做法不一。部分检察院的侦查监督部门承担了实质的告知、答复、息诉工作。虽然2003年最高人民检察院制定的《人民检察院控告、申诉首办责任制实施办法(试行)》（以下简称《首办责任制》）第9条的规定：“对有办理情况和结果的控告、申诉，控告申诉检察部门应及时答复来信来访人，必要时可会同有关部门共同答复，并做好办结后的息诉工作。”但在执行过程中，部分检察院控申部门对《首办责任制》的理解存在偏差，以首办职责为由，将规定中的必要情况作为常态，每个案件均要求侦查监督部门共同答复。部分侦查监督部门也基于控申部门不了解案情的原因答复投诉人。部门衔接的不明确也给司法实践带来了不便：一是职责不明会引起部门间的推诿；二是业务不对口使得侦查监督部门在答复当事人的过程中事倍功半。

我们认为，首次答复立案监督案件可以由控申部门和侦查监督部门各自派员参加，并以侦查监督部门为主，控申部门给予协助。后续如发生缠访、闹访情况，则由控申部门为主。因为首次答复时，控申部门对案情可能不如侦查监督部门熟悉，故常常需要侦查监督部门的参与。但对于侦查监督部门已经释清法理的情况下，侦查监督部门就失去了参与答复的意义，而需要相关经验丰富的控申部门负责处理。

（三）法律文书的衔接问题

刑事诉讼规则未规定检察机关在答复投诉人时需要提供法律文书，《立案监督规定》亦无上述要求。《本市规定》要求侦查监督部门认为公安机关不立案理由成立的，应制作《同意侦查机关不立案理由通知书》，然而检察实践中，并没有适用该文书。根据最高人民检察院统一发布的诉讼法律文书，当公安机关说明不立案理由后，检察机关同意公安机关不立案理由的，应当制作《不立案理由审查意见通知书》，故实践中并没有按照《本市规定》执行。但该文书应由何部门制作，也未作明确。实践中，部分检察院由侦查监督部门制作，部分检察院由控申部门制作。同时，《不立案理由审查意见通知书》只针对被害人提出立案监督请求，已经要求公安机关说明理由的情况。对于其他投诉人投诉的未要求公安机关说明理由的情况，在答复时缺乏相关法律文书。

我们认为，根据刑事诉讼规则的规定，由于答复工作由控申部门负责，相关法律文书也应由控申部门制作。同时，应当统一设计制作可以适用于未要求公安机关说明不立案理由的情况以及除被害人以外其它投诉人的专门法律文书用于答复。