孔雁

现代法治国家的司法实践证明，检察权的独立是现代司法独立制度的重要体现。在宪法等相关法律规定的人民检察院独立行使检察权的现实语境下，检察官作为检察权运行中的核心地位是显而易见的。在现实背景下，选拔政治素质好、办案能力强、专业水平高、司法经验丰富的办案人员担任检察官，将权力重心下沉至办案组织并有条件的赋予主任检察官，形成以主任检察官为中心的办案组织，让主任检察官对组织内的所有案件负责，并以此确立检察院内部检察权运行的秩序重构。因此，如何探索完善检察官办案责任制，有效的保证检察权在公正、高效的环境中运行，理当是本轮司法改革所应当予以关注的。本文以大陆法系及英美法系国家检察官责任制为视角，探索完善检察官办案责任制，以期对本轮司法改革的目标实现有所裨益。

一、检察权运行机制的现实问题

我国宪法规定，独立行使检察权的主体是人民检察院。所以在当前的宪法等法律语境下检察官不是检察权独立行使的主体。我国法律所意蕴的司法独立或不包含对检察官不受制于检察院内部制约而独享检察权的承认；同时，根据宪法和法律的精神，“检察院独立行使检察权”也不能简单地等同于或推断为“检察官独立行使检察权”。

检察权本质上作为一种准裁判权，是根据事实与法律，通过一定的程序来进行判断。其行使依据、运行逻辑、价值追求、权力约束方式上完全与行政权不同。但我国当前包括检察在内的国家机关，都是按照同一套行政体系构建起来的。这已不是“官本位”可以一言概之，还涉及工资福利待遇、与检察院外党政机关沟通联系时的对应关系等等。在现有体制下，检察长与科处长对检察官办案的直接影响不但必要，而且必须。现实中，检察官遇到疑难问题求助于上级领导也是常有的事。这便是我国司法制度独有的行政化，由此产生司法权行使的主动性、政策倾向性、权力干预、支配性等现象。司法的行政化趋势不断加剧，已成为检察权运行过程中亟待解决的难题。

在当前的境遇下不认同检察官享有独立的检察权并不否认检察官作为检察权运行中的核心地位。宪法和法律对检察院独立行使检察权的规定，其出发点是基于检察院独立行使检察权不受外部的行政机关、社会团体和个人干涉。检察院独立行使检察权的具体体现和落实，只有通过办案组织（比如主任检察官所带领的办案组）才能得以实现。同时，宪法和法律规定的检察院独立行使检察权并不排斥通过有效的检察权运行机制让检察官做到有条件的“独立”。所以应当认为，实行检察官办案责任制，是统一于检察院独立行使检察权这一宪法规范原则之下的一种具体的制度，是检察院独立行使检察权原则的具体落实和体现。

据此，本轮司法改革可借鉴域外（尤其是大陆法系国家）相关制度，以探索并完善我国的检察官办案责任制。

二、域外检察官办案责任制考察

综观多国检察官办案责任制，大体是指案件由检察官（或主任检察官）审查起诉并作出决定，签发起诉书，对裁判结果承担责任的制度。检察官主体的素质直接决定和影响着案件的质量。同时，审查起诉是根据证据证明的事实选择法律适用的过程，是全社会公平正义的最后一道防线，它对检察官的教育背景、知识体系和法律素养有着比普通公务员更高的要求。如何有效的保证检察官办案责任制，势必是一个非常重要的环节。

（一）大陆法系国家检察官办案责任制

大陆法系国家（包括我国台湾地区）检察官在办案过程中，普遍遵循检察一体化与检察权独立的双重原则。“检察一体化”体现在，检察机关内部采行阶层式建构实行上命下从，上级对下级享有指挥监督权，下级有服从上级的义务。“检察独立”则强调了检察权的司法属性，即检察官在办案过程中享有独立办案的权力，并且负有客观公正的义务，不受外界影响。有学者认为这两者之间存在着一定矛盾，甚至检察一体化在某种程度上否定了检察权的独立。 但其实检察一体化与检察权独立两者间的矛盾是可以协调的，目前司法改革所推行的检察官独立行使检察权与检察一体化是具有一定的契合性的。

受到检察一体化与检察权独立原则的双重指导，大陆法系国家的检察官形成了一种半独立的办案模式。例如日本《检察厅法》规定，检察官是独立的官厅，每个检察官都处于独立负责的地位，提起公诉的检察官要在起诉书中签署自己的名字。但是，由于受检察一体化原则的制约，与法官相比，日本的检察官只能具有“半独立性”，“一般检察官在决定起诉或不起诉时，通常接受上席检察官的裁决。” 从检察官与上级领导的关系来看，检察官在办案过程中有义务接受上级领导的领导和监督，但上级领导的指令权必须受到规制，且检察官也被赋予了独立履行办案职责的权力，因此检察官实则拥有相当程度的独立性，其主要方式是对上级的领导监督权行使范围、运行方式等进行规制，同时赋予检察官在特定情况下独立行使办案职责的权力。

1．确保检察官在一定条件下的独立性

大陆法系国家的检察机关内部设置了多层次的组织机构，虽然检察官作为一级办案组织有权独立对案件作出处理决定，但是检察官在办案过程中除了要接受检察长的监督之外，还要接受部门负责人的监督。因此，大陆法系国家检察官在诉讼活动中并非完全独立履行办案职责，但检察官在办案过程中有权对案件作出独立判断，任何机构包括检察系统内的直接上级机构都不得对检察官进行干涉。对于上级的违法或不当指令，检察官可以拒绝服从。

德国以及我国台湾地区都设立了主任检察官制度。在德国，一般规模的检察院只设三个级别的组织机构，即科、处和检察长。科是最低级别的组织机构，通常由一名检察官即科长领导；每三个科组成一个处，由一名主任检察官即处长领导；处长之上就是检察长。作为最低级别的办案组织，科长对其工作独立承担责任，但对于其工作范围内的任何重大事项，都必须向主任检察官即处长汇报。在检察官作出处理决定之前，所有案件必须报主任检察官审核把关。但部门负责人在监督和领导检察官的过程中非常尊重检察官的决定，根据德国各州《检察机关组织和工作命令》的规定，科长是司法机关，只遵循在法律规定的，尤其是法定追诉原则所界定的框架内的指令。主任检察官非常尊重检察官的责任主体地位，主任检察官不能直接改变承办检察官的主张，如果认为检察官的决定欠妥，提出的处理意见承办检察官又不接受，往往会将案件提交给检察长，由检察长行使职务收取和移转权将案件交给其他检察官办理。

2．限制对检察官的权力行使范围

法定主义是限制检察机关内部指令权行使范围的基本原则。对案件的处理取决于承办检察官的法律确信与证据评价，检察长不得干涉。

德国《基本法》第20条确立了法治国原则，基于该原则，上级官员违反法定追诉原则或法定禁止的指令，或者超越了评判范围或裁量错误的指令属于错误的指令，检察官有放弃处理案件的权力。 

日本《检察厅法》第14条规定，“法务大臣……可以就检察官办理的事务对检察官进行一般的指挥监督。但是，只有检事总长可以对个别案件的调查或者处分进行指挥。”法务大臣对行政事务具有完全的监督指挥权，对检察事务只有一般的指挥监督权，即只能通过对检察总长的指挥对案件进行监督，不能对检察官办案直接进行干预。

我国台湾地区检察机关的职能分为检察事务和行政事务，检察长的指令为内部指令，其余包括司法部长、法务部长等在内的指令权均为外部指令。外部指令仅限于管理行政事务，不得涉及具体案件，只有检察长才能对检察事务和行政事务行使权力。如果检察首长自身或者指令下级承办检察官违反起诉法定原则而为诉讼上的处分，不但违法，而且可罚，该当台湾刑法第125条第1项第3款之要件；若系下令为之，下级承办检察官有抗命义务，不然可能与下令者成为共犯。

3．规范检察官分类管理及任命、考核、惩戒程序

大陆法系国家明确规定了检察机关人员分类管理办法，以突出对检察官专业性和职业化的要求，从而确保检察官独立办案的职责和能力，建立专门的任免和惩戒程序，规范针对检察官的任免、惩戒行为，并且由专门的机构负责检察官任免、惩戒。

法国设立了由最高法院院长、检察长、司法部司法事务总督察以及法官、检察官等20名司法官组成的晋升委员会，对检察院司法官进行考核，选择一些司法官进入更高等级。同时在司法部设立专门负责检察院司法官纪律惩戒的有权机构，未经最高司法官委员会有权机构作出意见，不得宣布对检察院司法官的制裁措施。

德国检察官实行终身制，检察官的职业生涯晋升机会非常有限。为了保障检察官享有公平晋升的权利，在检察长、主任检察官出现职位空缺后，采取公开选拔。检察官的职务晋升最终由司法部决定，而不是检察长决定，防止检察官因为坚持己见而受到打击、报复。德国检察机关内部设有纪律委员会，通过专门的纪律诉讼程序，对检察官的执法行为进行监督，对违规行为进行惩罚，由司法部职务法庭的正式纪律惩戒程序对检察官发生的重大的不正当行为进行惩戒。

日本《检察厅法》规定：检察机关的职员则分为检察官、总检察长秘书官、检察事务官和检察技官。检察官主要履行办案职能，其他的司法辅助人员和书记员主要从事行政事务和文秘等辅助性工作，为检察官履行办案职责提供服务。对检察官的罢免要由“检察官适格审查会”决议作出。

我国台湾地区则在法务部设“检察官人事审议委员会”，审议高等法院检察署以下各级法院及其分院检察署主任检察官、检察官之任命、转任、迁调、考核及奖惩事项。

（二）英美法系国家检察官办案责任制

英美法系国家检察机关内部办案职能和行政职能区分非常明确。检察院通常配备首席检察长一名，其次包括助理检察官或副检察官、检察官特别助理、侦查员、办公室主任、秘书、书记员及律师帮办等。相较大陆法系国家，英美法系国家的检察机关虽然也隶属于行政机关，但是检察长和检察官之间并不存在上命下从的等级关系。检察长虽然是检察机关的负责人，有权领导和指挥检察官的工作，但没有个案指挥权，不能干涉检察官对具体案件作出处理决定。

在英国，皇家检察官虽然由检察长任命、受检察长指挥，但是“每个皇家检察官对自己所分到的职责都不能有任何偏见，在机构和程序上都享有检察长的所有权力”。皇家检察院的总检察长、检察长、地区检察长除了负责处理检察机关内部的行政事务之外，自身也要履行办案职能，并在办案过程中对于管辖范围内的案件享有独立处理案件的权力。可以说总检察长、检察长、地区检察长本身也是办案组织，在履行办案职责的过程中，其权力行使方式以及责任划分上与办案检察官是相同的。英国检察机关的最高领导是总检察长。总检察长虽然是政府的组成人员，但是在作出决策包括履行提起公诉的义务时具有很强的独立性，政府或者其他参与者仅仅可以对总检察长作出告知，但是不能指示或者影响总检察长应该如何决策。而作为皇家检察院最高负责人的检察长在工作中有很大的自主性，检察长决定的绝大多数案件总检察长一般不予过问。但对于要案或疑难案件，或者是基于公共利益考虑的重大案件，包括危害国家安全犯罪、严重危害公共秩序犯罪和贪污犯罪，检察长应征得总检察长同意后才能提起诉讼； 而皇家检察官虽然有检察长的所有权力，但是也要在检察长的指挥之下工作。

在美国，联邦地区检察官和联邦检察长之间联系比较紧密，联邦地区检察官在执行公务时虽然要接受联邦总检察长的领导。“但是在地区供职的合众国检察官仍旧享有较大的独立于华盛顿特区中心权力的权力。例如，总检察长不必对检察官作出的所有指控决定实行中心化监管，合众国检察官每天指控和审理案件的工作几乎不受直接的监督或干涉。”州检察长和地方检察官之间则各自独立，一般没有纵向关系，地方检察官承办的案件，州检察长一般不加干涉。

由此可见，在英美法系国家，检察官之间相互独立，但是也存在分工与合作的关系。与大陆法系国家不同，其检察机关内部不是按照等级关系设立的，其内部机构设置简单，除具体承办案件的检察官，就是负责领导检察机关的检察长，检察官直接受检察长领导，向检察长负责，两者之间不存在类似于大陆法系国家主任检察官那样的、负责审核案件的部门负责人。相较大陆法系国家，其机构建制更为扁平化。

三、以检察官办案责任制推动检察权运行机制改革

通过上述检察官办案责任制的域外考察发现，检察官的职业化、专业化是保证检察官依法独立办案基础，而检察官的分类管理则是检察官职业化、专业化的根本保障。只有实行分类管理制度，才能提高检察官的准入资格，提高检察官的素质，确保检察官具有独立的办案能力。同时，检察官的晋升职级制度是解决检察官的职级、待遇问题的制度，是检察官独立办案必要的职务保障，检察官的身份保障制度则是检察官依法独立办案的根本保障制度。当然，就处于检察改革核心的检察官办案责任制，从实践层面，笔者更为关注的是与之密切关联的以下三个问题。

（一）检察官办案权限与责任

两大法系国家和地区虽然赋予检察官的职权各不相同，但都赋予了检察官一定的独立办案权，且检察长和部门负责人不得随意干预，检察官在其职权范围，有权拒绝检察长的不当干预。在司法改革中，通过选任出政治素质好、办案能力强、专业水平高、纪律作风过硬、司法经验丰富的检察官，赋予其独立的办案职权，给予其独立的办案主体地位，为其配备相应若干司法辅助人员组成办案小组，由其依法对承办的案件在职权范围内享有独立的权力，承担独立的责任，使其不至于毫无责任心的审查处理案件，以最终通过每个个案实现公正与效率。当然，在设置主任检察官的情形下，鉴于主任检察官需对其办案小组的案件质量和效率等各方面负责，下属检察官在审理案件过程中对某些特定事项作出处理时仍需获得主任检察官的许可；同时，检察官对于案件的最终处理虽享有决定权，而且此项决定权应当受到主任检察官的尊重，但其仍需接受主任检察官的审核，在后者与其意见不一致之时，后者享有提请检察长决定的权力，由检察长决定或提请检委会讨论决定。

（二）明确主任检察官的角色定位

主任检察官究竟是应该作为办案主体还是监督主体，还是兼具两者的身份，这似乎是一个值得探讨的问题。从与我国法律传统相近的大陆法系国家的现状来看，应该是较为注重主任检察官的监督制约职责，而检察官—主任检察官—检察长的设置较为符合我国国情，可以借鉴。笔者认为主任检察官应兼具监督主体与办案主体的双重身份，但其职责以监督为主。其一，主任检察官是有别于检察官而作的独立设置，若从办案职责出发，二者在法律上应享有同样的权力和义务，仅因年资有别而在法律职称上加以区分大可不必，完全可以通过提升薪酬待遇等方式解决，故其设置初衷应不在于办案职能的区别。其二，基于检察改革，检察官享有大量独立的办案职权，一方面年轻检察官尚需指导才能正确运用权力，若主任检察官将大量精力放在自己承办案件上，则教授传承作用总会受到影响，对年轻人的培养和成长并无裨益；另一方面权力无制约又极易导致滥用，主任检察官在不能随意改变检察官意见的基础上加以审核，为确保案件质量加固了屏障。其三，主任检察官作为检察官与检察长之间的中间设置，若不强调其作为上级的监督主体地位，下属检察官易无视其审核作用，则直接监督职责将主要移转于检察长，该设置即形同虚设。其四，主任检察官的监督者身份并无碍于其办案职能的发挥，其通过对检察官工作中重大事项决定和处置的审批，已参与了具体案件的办理；同时，在重大疑难复杂案件中，也可由主任检察官牵头，与检察官联合办案，能最大限度地保证案件质量。笔者认为明确检察官办案权限和责任，突出主任检察官的监督主体地位，落实办案责任制，将能实现权责明晰、权责统一、管理有序的检察权运行机制。

（三）完善检察官考评机制

目前，对检察官办案的考评方式仍然停留在设置某些考核指标，通过对个案的考评，得出一定的分数，在一定期限内对办案分数进行加权，以分数高低作为评价检察官办案质量及效率高低的主要依据。笔者认为，与改革确立的检察官办案责任制相契合，避免传统计分排名、排序方法的弊端，需根据检察工作的实际关节点和关键点，针对检察官与主任检察官不同身份及职能的区别，设置各自的考评指标，适用全新的考评体系，发挥考评机制对检察院公正司法的服务、研判与导向作用，切实有效的贯彻检察官办案责任制，推动检察工作的深入发展。

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 [1]冼一帆：《合议庭改革的逻辑与现实》，载《南风窗》2014年第6期。

 [2]徐汉明等：《深化司法体制改革的理念、制度与方法》，载《法学评论》2014年第4期。

 [3]屈学军：《主审法官负责制理论与实践探析》，载《法学论坛》1995年第2期。

 [4]贺小荣：《人民法院四五改革纲要的理论基点、逻辑结构和实现路径》，载《人民法院报》2014年7月16日第5版。

 [5]张志铭：《对中国检察一体化改革的思考》，载《国家检察官学院学报》2007年第2期。

 [6]〔日〕田口守一著：《刑事诉讼法》，张凌、于秀峰译，中国政法大学出版社 2010 年版，第126页。

 [7]蔡巍：《检察官办案责任制比较研究》，载《人民检察》2013年第14期。

 [8]魏武著：《法德检察制度》，中国检察出版社 2008 年版，第29-30页。

 [9]蔡巍：《检察官办案责任制比较研究》，载《人民检察》2013年第14期。

 [10]林钰雄著：《检察官论》，法律出版社2008年版，第36页。

 [11]蔡巍：《检察官办案责任制比较研究》，载《人民检察》2013年第14期。

 [12]英国 1985 年《犯罪起诉法》第 1 条。

 [13]樊崇义、吴宏耀、种松志主编：《域外检察制度研究》，中国人民公安大学出版社 2008 年版，第12页。

 [14][美]爱伦·豪切斯泰勒·斯黛丽、南希·弗兰克著：《美国刑事法院诉讼程序》，陈卫东、徐美君译，何家弘校，中国人民大学出版社 2002 年版，第206页。