民行处 戴子平 束婷

摘要：在修改前的《行政诉讼法》的框架下，检察机关在行政诉讼中以抗诉方式履行监督职能的空间并不大。然而以往的司法实践表明，检察建议在检察机关履行行政检察监督职能中发挥着重要且不可替代的作用。在行政诉讼中，检察建议是检察机关行使法律监督权的有效形式，其灵活、非强制性的特点，解决了检察机关在行政诉讼中行使法律监督权的障碍。修改后的《行政诉讼法》明确规定了检察建议的监督方式，但检察建议在以往的实践中存在建议效力缺乏刚性、形式要件不规范、建议的质量有待提高、反馈机制不完善等问题，完善检察建议加强行政检察监督，应明确检察建议适用的范围；深化实质要件、规范形式要件；完善检察建议的反馈落实机制。

关键词：行政诉讼法；检察建议；行政检察监督

检察建议是检察机关经常使用的法律监督方式，是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。[1]本文探讨的检察建议是指行政检察监督范围内的检察建议，包括再审检察建议和普通检察建议。[2]

一、检察建议的法律依据和种类

（一）检察建议的法律依据

《行政诉讼法》修改前，除了抗诉能够启动再审外，检察建议的效力并未在法律上得以体现，只能通过检、法两家的协调，探索开展检察建议工作。2001年9月颁布实施的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》规定，除抗诉方式外，民事行政检察监督中还可以使用检察建议的形式对人民法院和有关单位进行监督。开创了民事行政检察监督以抗诉为中心，检察建议等方式并存的多元化监督模式。随着经济社会发展和社会主义法治进程的加快，公众对司法权实施有效监督制约的期盼越来越迫切。2011年3月颁布并实施的《最高人民法院、最高人民检察院<关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见(试行)>》（以下简称《两高会签文件》）正是在这样的背景下出台的。《两高会签文件》是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》颁行以来，“两高”首次就民行检察监督问题达成的共识。除按照法律规定以抗诉为主要监督方式外，还确立了以“再审检察建议”、“检察建议”等为补充的多元监督方式，在一定程度上解决了行政检察监督方式单一的问题。其中第7条第1款规定：“地方各级人民检察院对符合本意见第5条、第6条规定情形的判决、裁定、调解，经检察委员会决定，可以向同级人民法院提出再审检察建议”。该条规定使“再审检察建议”的监督方式有章可循，弥补了抗诉方式的局限性。修改后的《行政诉讼法》第93条第2款对此予以吸纳。《两高会签文件》第9条、第11条分别规定了对审判活动违法情形、对行政机关违法行为适用检察建议的监督方式。《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》第3条规定了对执行活动的监督适用检察建议的方式。修改后的《行政诉讼法》第93条第3款规定了检察机关对审判监督程序以外的其他程序中审判人员的违法行为，有权向同级人民法院提出检察建议。 

在修法过程中，各方面对检察建议的建议意见包括：1.各方面普遍认为，应当对《民事诉讼法》实施以来检察建议的实际效果进行总结。对于能够提起抗诉的，尽量不要使用检察建议，抗诉是最好的监督方式。2.有的提出，《民事诉讼法》、中央司法文件以及两高会签文件均对检察建议作出了明确规定，实践中，再审检察建议的采纳率较高，部分发挥了同级抗诉的作用，是加强同级监督、将矛盾化解在基层的有效手段。但由于效力不明确，其实施情况受制于检、法两家的沟通程度。因此建议应当在《行政诉讼法》中保留并明确检察建议的效力和人民法院的处理程序。3.有的建议将“审判监督程序以外的其他审判程序”改为“对审判活动有本条规定以外的违反法律规定情形”，以防止产生争议。4.有的提出，对于工作层面的问题可以用检察建议，对于案件的监督只能提出抗诉。5.有的提出，检察建议可以实现同级监督，建议将检察建议明确为一种法定监督方式。6、有的提出检察建议在司法时间中存在法律地位不明确、容易被滥用的问题，建议不作规定。[3]

综合上述建议，修改后的《行政诉讼法》第93条规定，行政检察监督除了可以提出抗诉外，还可以通过提出再审检察建议的方式进行。该条规定是对《民事诉讼法》中相关检察监督制度的借鉴。再审检察建议有其独特的价值，因为抗诉监督方式存在周期长、程序繁的特点，且造成上级检察机关承担了过重的办案压力，下级检察机关又面临无案可办的尴尬。检察建议向同级人民法院提出，不受抗诉审级的限制，避免了抗诉案件办理周期长、司法成本高、办案效率低等问题，与抗诉一起构成了行政检察监督职能体系，也有利于促进检、法两家的良性互动。根据该条规定，可以提出检察建议的对象既包括对“已经发生法律效力的判决、裁定”，也包括“损害国家利益、社会公共利益的调解书”，还包括“审判监督程序以外其他审判程序中审判人员的违法行为”。修改后的《行政诉讼法》虽然在第93条增加了检察建议的条款，但却局限于生效裁判及行政审判程序中对审判人员的违法行为的范围内。对于司法实践中反映出来的立案难、执行难及对行政机关在诉讼中和诉讼外执法行为的监督却没有涵盖在内，不得不说是个遗憾。

（二）检察建议的种类

1.再审检察建议。再审检察建议是指人民检察院对行政申诉案件不采取抗诉方式启动再审程序，而是向人民法院提出检察建议，由人民法院自行启动再审程序进行重审。再审检察建议是检察机关司法实践的创设，用以弥补立法不足，协调检法关系，节约司法资源，提高司法效率。作为抗诉的补充，是运用最为广泛的监督方式，运用再审检察建议进行同级监督，程序方便快捷，体现了检法两家的协商与沟通，再审检察建议作为一种“柔性”监督方式，给法院提供了更多自行纠错的空间。

2.普通检察建议。司法实践中，民事行政检察部门在办理行政案件时，发现人民法院在诉讼过程中存在不适宜以抗诉方式进行监督的违法行为，或者行政机关存在违法行政或是不履行职责的情形，往往通过制发检察建议的方式进行监督，促使人民法院和行政机关纠正违法行为，督促其履行职责。根据监督对象的不同，此类检察建议可分为：（1）对审判人员违法行为的检察建议。（2）对行政审判程序的检察建议。（3）对行政执行活动的检察建议。（4）对行政机关在行政诉讼活动中违法行为的检察建议。（4）对行政机关执法行为的检察建议。

二、检察建议的司法实践

（一）再审检察建议。再审检察建议以发出建议的形式敦促人民法院对于确有错误的行政判决和裁定自行依职权启动再审程序。修改后的《行政诉讼法》虽然规定了再审检察建议的监督方式，但是对再审检察建议的效力、反馈机制仍无规定。从上海的实践看，尚无一例用再审检察建议方式对生效行政裁判的监督。从全国范围看，2000年以后，各地在实践中逐步探索开展行政再审检察建议工作，尝试同级监督的新形式，2008年-2013年全国民行检察系统共提出行政再审检察建议1388件。

（二）普通检察建议。从目前的实践看，检察建议是应用范围最广的监督方式。因为其非强制性，较易为被建议单位接受。虽然修改后的《行政诉讼法》只规定了检察机关有权向人民法院提出检察建议，但是笔者认为，不论是对行政审判程序的监督、行政执行和非诉执行监督，还是对行政机关在诉讼中违法行为及诉讼外行政执法行为的监督，均可运用检察建议的方式进行监督，这是检察机关作为国家法律监督机关应有的职能。以上海市为例，2010年以来，上海市人民检察院研究制定了《关于深入推进参与加强和创新社会管理工作的规划和实施意见》，确定了包括检察建议在内的11个重点项目。市人大常委会作出《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》以来，全市检察机关更加重视向行政机关发出检察建议，推动依法行政。2009-2013年本市共制发18件此类检察建议，其中2013年全市向工商、规土、人社、税务等行政机关制发改进工作检察建议10件，收到回函9件，全部采纳。从向行政机关制发的检察建议的内容看，主要涉及管辖、期限等执法程序瑕疵和行政管理漏洞，通过检察建议推进了行政机关执法办案的规范化。

三、检察建议在行政检察监督运用中存在的主要问题

近年来，上海市各级检察机关普遍实施检察建议制度，检察建议的制发数、回复率均呈上升趋势。但检察建议依然存在着一些不容忽视的问题。

（一）再审检察建议缺乏刚性

再审检察建议不同于抗诉那样能够必然产生启动再审的法律后果，实际上是将是否启动再审程序的决定权交与人民法院掌握。虽然这种相对柔性的监督方式更容易将检察机关的外部监督转化为人民法院的内部监督，但是却导致法院只是将检察机关的检察建议当成是一种参考，是否采纳、如何采纳都无关紧要。这种权力设计缺乏刚性的立法保障，显然无法达到法律设置监督权的预期目的。

（二）形式要件不规范

主要表现在各级检察机关制发的检察建议书形式要件不统一，文书格式不尽统一，用语不规范，有的检察建议书没有规定具体的反馈期限，有的检察建议书的落款为检察机关的内设处室，使检察建议的规范性和权威性受到影响。

（三）建议的质量有待提高

检察建议的分量取决于检察建议的内容是否切中要害。为此，需要对具体案件和一类问题作深入地研究分析，深入透彻地对案件的特点、规律、问题的成因作调查研究。目前，在行政检察监督中使用的检察建议，普遍存在缺乏深入细致的分析，指出问题不全面，提出的整改措施和建议不具体，缺乏针对性和操作性的问题，文书内容惯用“规章制度不健全”、“监督管理不到位”、“堵漏建制”等套话。一些办案部门为考核所迫，盲目追求数量不讲质量，导致检察建议流于形式。

（四）反馈机制不完善

实践中，各级检察机关业务部门在反馈、督促、跟踪监督等工作环节缺乏统一的规范和操作程序。在被建议单位对检察建议效力不以为然，置之不理时，未采取及时、有效的应对措施。有时被建议单位虽然作出了书面回复，但仅是消极敷衍，并未切实整改，而检察机关对此没有跟踪监督，使检察建议未达到预期的法律效果和社会效果。

四、检察建议在行政检察监督中的运用及完善

（一）合理运用再审检察建议

修改后的《行政诉讼法》明确将再审检察建议作为法定的监督方式，其适用情形与抗诉完全一致，其目的主要在于实现同级监督，提高监督效率。有学者认为，“在行政诉讼中不宜规定再审检察建议。理由是：第一，以建议而非法定的抗诉方式启动再审，需要在宪法和人民检察院组织法上明确；第二，民事诉讼中的检察建议实施效果不佳。”[4]笔者认为，再审检察建议与抗诉相比属于柔性监督，不是必然启动再审程序，且由于种种原因，法院对此未必乐于接受。且由于修改后的《民事诉讼法》中有申请法院再审前置程序的安排，根据修改后的《行政诉讼法》第101条之规定，在行政检察监督中亦得适用，故检察机关受理的行政申诉案件一般已经过上一级法院的驳回再审裁定，同级法院一般不会接受再审检察建议自行启动再审。所以，既然再审检察建议和抗诉的适用情形相同，在符合再审事由的情况下，应当优先选择抗诉方式。但下列情况可以优先适用再审检察建议：如案件标的不大，双方有和解可能，审判程序违法但对裁判结果影响轻微，同级法院愿意接受再审检察建议启动再审程序的。[5]

（二）明确检察建议适用的范围

虽然修改后的《行政诉讼法》未规定检察机关对行政机关是否能制发检察建议，但是，党的十八届四中全会明确提出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，为检察机关开展行政检察监督工作指明了发展方向。因此，笔者认为，检察建议主要可以适用于以下范围：一是对行政审判程序的监督；二是对行政执行活动的监督；三是对行政机关在诉讼中的监督；四是对行政机关在诉讼外的监督。

（三）深化实质要件、规范形式要件

首先，在提出检察建议前，必须审慎、深入地进行调查分析，找准问题。其次，针对被建议单位存在的问题进行深入分析研究，增强法律文书的说理性、语言表述的逻辑性。再次，向被建议单位提出法律上的对策建议，要有针对性、可行性，保证相关措施或者方案能够付诸实施。最后，检察建议要严格按照高检院有关规范性文件的格式要求制作，或者由市院业务部门根据条线办案工作特点，统一制作范本，做到形式严谨，推进检察建议的规范化。

（四）完善检察建议的反馈落实机制

检察建议权的行使，在很多情况下，需要通过主动和被建议单位协商、争取被建议单位的配合，才能实现检察建议的制发目的。检察建议发出后，承办部门应当及时了解和掌握被建议单位对检察建议的采纳和落实情况，监督有关单位限期整改。被建议单位对检察建议无正当理由不予采纳的，检察机关可以向其上级主管部门反映情况，督促其落实检察建议。“检察机关作出的检察意见、检察建议等，行政机关有在合理期限内回应的义务 ，不采纳检察机关意见的，行政机关应当说明理由，否则，应承担相应的法律责任。”[6]

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[1] 廖丹、倪瑞兰：《<行政诉讼法>修改中检察建议的适用》，载《广东行政学院学报》2014年第10期。

[2] 法律或司法解释中并没有“普通检察建议”的专门称呼，此处为笔者为区别再审检察建议而拟制的称呼，意为除再审检察建议以外的检察建议。

[3] 江必新、邵长茂：《新行政诉讼法修改条文理解与适用》，中国法制出版社2015年版，第331页。

[4] 梁凤云著：《新行政诉讼法讲义》，人民法院出版社2015年版，第405 页。

[5] 许佩琴等：《行政检察监督的范围和方式研究》，2014年上海市人民检察院党组成员重点课题。

[6] 薛刚凌，范志勇：《检察机关在行政诉讼中的功能定位》，载《国家检察官学院学报》2013年第5期。