构建案件质量评查机制的若干思考[①]

杜明霞 顾青 段丽卿[②]

 

努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义，是检察执法的终极目标。作为衡量公平与正义的重要尺度，案件质量始终与检察工作发展相伴相随。在新形势下，深刻认识并准确把握检察工作发展的必然趋势，建立科学合理的案件质量评查机制，对于保障案件质量，促进司法公正，有着非常积极的现实意义。

一、案件质量评查工作的实践考察与现状反思

修改后的《刑事诉讼规则（试行）》在第十五章中明确规定，由“案件管理部门对检察机关办理的案件实行案后评查” 等职责，案件质量评查的概念也随之在全国检察系统被提出并付诸实践。不过，从实践中反馈的情况看，当前的评查工作在取得一定成绩的同时，也存在诸多问题，值得进一步反思。

（一）思想观念的阻碍

构建案件质量评查机制需要的是从观念到制度的全方位转变，其中既需要评查主体作为管理者积极转换思维，加强制度创新和实践探索；同样，办案人员作为评查工作的相对人和评查结果归属者，也应当配合评查主体高效稳妥地开展工作。但实践中，作为评查主体的案件管理部门有些还在延续传统的管理思路，将案件质量评查等同于研究室对案件实施的督查、督导，几乎没有涉及任何管理方式上的创新与改革。另一方面，办案人员误以为案件质量评查会给执法办案带来不利影响，这种思维定势的形成，加上有权部门本能地排斥外部制约，无疑是案件评查实施的最主要的思想障碍。

（二）现有制度的缺失

在评查机制的构建方面，由于没有相应的制度规定，以致现实中做法诸多差异，缺乏整体的规范性和科学性。

1.评查的主体设置问题。在案件管理部门安排1-2名专职评查员负责全院的案件质量评查，是目前多数地区采取的普遍做法。但是，随着办案数量的上升，案件难度也不断增加，各地检察院都不同程度地面临着主体单一和评查力量稀缺的问题。这是因为，全院的评查工作涵盖了刑事、自侦、民商事、行政等各个方面，评查员并非事事精通，尤其在专人负责的情况下更加体现出评查力量的不足。[③]此外，面对来自方方面面的压力和抵触，评查员不想管、不敢管、不善管的问题普遍存在，这也是有些地区评查机制形同虚设的主要原因。

2.评查的时间介入问题。实践中，有人主张建立全过程的案件质量评查机制，将评查的介入时间设定在事前、事中、事后。这种设定虽然可以把监督管理的措施向前延伸，但由于评查与被评查的关系难以理顺，很容易造成对执法办案的干预，进而影响检察权的独立行使，因此有的检察机关将评查的介入时间确定在案件审结后。这种分歧的存在，关系到案件质量评查的基本定位，是亟需解决的根本性问题。

3.评查的标准确立问题。在案件质量评查中，最难的就是对评查标准的把握。因最高人民检察院还未出台正式实施办法，有些地区已率先制定并推出案件质量标准，但是内容都过于笼统、原则，受主观因素影响较大，不能保证评查的统一性。即使是比较细致的规定，往往在设定之前缺少必要的论证和度量，使评查标准无法取得公知公信的认可，并成为指导案件评查的依据。

（三）应用转化的不足

评查结果的应用、转化是评查工作实现其目的的必然手段。但笔者从现实中了解，目前多数地区对评查结果的应用与转化还是表面的或者初步的，不利于实现管理的激励和促进作用。第一种表现：评查员将重点放在比较容易发现的文书瑕疵和笔误上，很少从办案程序和实体处理方面进行核查分析，评查结果应用转化的价值不大。第二种表现：评查员能够实事求是地对办案质量作出评价，提出改进和完善的建议，这样的评查结果已经具有了应用价值，但还缺少进一步转化的手段。

笔者认为，欲使案件质量评查机制真正成为契合检察工作规律的管理制度，必须重视对评查结果的应用与转化，完善相应的配套机制，从而保障管理的实际效果。这不仅仅是评查功能作用发挥的需要，也是质量管理的需要。

二、案件质量评查工作的基本定位

（一）概念与特征

案件质量评查，是指检察机关内部对业务部门审结的案件从实体、程序、法律文书、检察工作文书进行监督、检查、评价的案件管理活动。[④]具有以下主要特征：

1.事后性。[⑤]检察机关案件质量评查工作不是在案件审查过程中进行，而是在案件审结或移送至法院后开始的，是一种事后行为，主要原因是为了检察权行使独立。但这种事后行为具有引导作用，可以发现案件质量问题，进而通过结果的应用转化来避免问题的延续，发挥能动效果，为执法办案服务。

2.管理性。从表象上看，案件质量评查具有监督与管理双重属性，两者哪种成份更重？笔者认为，案件质量评查更强调管理性。因为管理重在评价，既包括差的评价，又包括好的评价，一定程度上缓和了因监督而产生的矛盾对立关系。管理的效能也更为宏观、长远，可以充分利用监督、检查所提供的各种质量信息，辅之以其他手段，带动检察队伍素质的提高，其优势不言而喻。

3.中立性。案件质量评查作为一种独立于办案程序之外的活动，由专门的管理机构——案件管理部门保持中立、客观的地位，对检察机关办理的案件进行评查，实现管理与办案相分离。在实践中，评查主体不能介入案件的办理，也不能对案件的决定作出引导或施加影响；评查时要不偏不倚，以统一的标准达到同等问题同等评价的预期；在评查结束后客观而完整地反映案件质量，不能带有倾向性地只注重纠错，忽视或掩盖明显的办案成效。这些都体现了中立性的特点。

4.全面性。在评查的范围上，案件质量评查应当指向检察机关业务部门办理的各类案件，既要对审查逮捕、审查起诉案件进行评查，也不能忽略民行、自侦业务的重要性。在评查的深度上，不要纠缠于文书瑕疵等无关痛痒的小问题，要从实体到程序，从法律文书到检察工作文书，全方位、多角度地对案件办理的各环节进行评查，抓住案件质量的内核。

（二）价值研判

1.构建案件质量评查机制，是实现公正执法的有力保障。

要实现社会的公平正义，执法办案活动就必须得到强有力的保障。这种保障，既要有观念层面的转变，更需要制度的支撑，尤其是案件质量评查机制的构建。之前，检察机关通过传统的监督管理模式，初步形成了一套促进公正执法的工作机制，但对案件质量的要求还局限在“自侦案件没有撤案、刑事案件没有捕后不诉、没有无罪判决”等普通标准中，对案件质量管理的制度性探索，凭直觉定方法的较多，缺乏有效机制保障。因此，必须加强对案件各个环节的评查，保证执法办案质量持续稳定地居于高位状态。

2.构建案件质量评查机制，是提高内部管理水平的有效途径。

相比一般的管理方式，案件质量评查所具有的功能和属性，能从根本上提高内部管理的工作成效。一是规范功能。案件质量评查是一种在现有的制度基础上向更完整、更精细方向发展的管理方法，其形成的标准或规定也将成为保障案件质量的内部规范。二是引导功能。加强案件质量评查，能有效减少执法活动中各种违规失范现象，同时评查结果所体现的价值导向会转化为办案人员的内在自觉，促进案件质量的提高。三是评价功能。案件质量评查所提供的质量信息，能客观、全面地反映案件的整体质量状况，为内部管理和外部评价提供了必要的信息支撑。

3.构建案件质量评查机制，是推进检察改革的现实需要。

随着检察改革的不断深化，各地检察院纷纷改变了过去由检察长、科长层层审批的行政管理模式，主任检察官、主诉（主办）检察官的权利不断增强。[⑥]在相应的制度和理念还没有完全建立和更新之前，面对人员素质参差不齐的现状，如何确保案件质量就成了当前亟需解决的问题。在这样的形势下，案件质量评查机制的产生契合了现实发展的需要，隐含着检察机关对保障案件质量的高度关注，以完善的监督制约机制来规范检察权的行使，很大程度上可以解决放权与管理之间的平衡问题。

三、案件质量评查机制的建设路径

（一）主体形式：由单一主体向复合主体转变

对于案件质量评查主体，主要的争议在于，是由案件管理部门单独行使职权，还是建立案件管理部门和评查议事机构的复合主体？目前多数地区还是采取单一的主体形式，在组织保障和人员组成上都暴露出不少的问题和缺陷。

解决这些问题，首先要调整评查工作的主体结构，从单一主体向复合主体转变。[⑦]在这种结构下，案件管理部门是案件质量评查的具体办事机构，负责对全院各业务部门办理的案件组织评查。同时，成立案件质量评审小组，由分管检察长或检委会专职委员任组长，成员由相关业务部门和综合部门负责人按照合适的比例组成，对检察长和检察委员会负责。评审小组作为案件质量评查的议事机构，负责审议案件管理部门提交的业务部门提出异议的案件质量评查报告；对经评查发现存在重大质量问题的案件进行集体评议等。这种复合型的主体结构，不仅可以确保评查结果的客观、公正，更有利于缓和评查双方的紧张关系，为解决矛盾和争议提供了必要的组织保证。

转变评查主体形式的另一项重要内容，就是对评查人员的选任方法进行重新审视，采取准入兼培训的制度。在人员组成上，挑选业务方面的“行家里手”担任专职评查员，要求具有较高的专业素养和良好的道德品行；至少有一人可以负责与其专长相对应的案件评查，以保持合理的知识结构和充实的评查力量。在能力培养上，提供各种参加检察系统业务培训的机会，确保评查员虽然不在办案一线，也能掌握最新的法律法规及法学前沿动态。必要时，可以从人才库中抽调检察人员，或者邀请院外人士参与案件评查，搭建内外交流的平台，不断提高评查员的业务素质。

（二）客观依据：建立科学合理的评查标准

为了做到科学、合理地构建案件质量评查标准，需要遵循以下基本原则：

1.分类制定原则。制定评查标准并不是对案件中共性的质量要素进行简单罗列，而是需要结合法律、法规及检察业务上的管理规范，针对不同的案件类型设定相应的评价指标。例如，结合主任检察官制度的试点，将案件进行分类（如下图），分别围绕事实认定、证据采信、法律适用、程序规范、文书质量、风险评估、涉案财物处理、办案效果等内容作出相对细致的规定。

 

 

 

 

 

2.主观与客观相结合原则。执法办案是一个主观见之于客观的过程，它不是机械适用法律条款，而是将法律的原则规定作用于具体个案的处理。因此，对于评查标准的具体内容，既要选择与现阶段法律规定相关的客观指标，又要留有一定伸缩空间和变动余地，便于评查员主观判断是否存在影响案件质量的变量因素[⑧]，以适应不断变化的形势发展，对办案工作作出客观而公正的评价。

3.可衡量原则。案件质量评查标准应该是明确的，而不是模糊的，应该有一系列明确的指标，作为衡量案件质量高低的依据。在笔者看来，评查的衡量标准应当遵循“能定量的定量，不宜定量的进行定性”，使评查人员与办案人员有一个统一的、标准的、清晰的可度量的标尺，从而评定出不同的案件质量等级。由于定量指标容易引起争议，因而在制定标准的过程中，应当充分论证，广泛征求多数人的意见，取得共识并保证各项指标科学合理。

（三）运行方式：加强方法运用和程序设置

1.评查方法的理解与应用。

案件质量评查可以采取随机评查、重点评查、专项评查和交叉评查的方式进行。[⑨]

重点评查前提在于明确适用范围，然后对符合条件的每一个案件开展评查。除了判决无罪、撤回起诉、撤回抗诉、捕后不诉、自侦撤案等普遍关注的情形外，重点评查还应当增加以下内容：①刑事申诉后改变原处理决定的；②决定国家赔偿的；③民行申请监督案件提请抗诉后，上级院不予支持或法院未改判的；④对民事执行活动提出检察建议，法院未采纳的；⑤起诉案件诉判不一影响定性或跨幅度量刑的；⑥来信、来访投诉办案存在质量问题，经检察长批示要求启动评查程序等。随机评查又称“日常抽查”，由于评查对象的不确定，我们需要对评查的案件比例进行控制和约束，如规定评查人员每年对每名办案人员随机评查的案件数，应当不低于其本年度办案总数的5%，使办案人员的执法水平得到客观的反映。专项评查是指结合基层院、省（市）级院或更高层面的办案实际，针对办案中问题集中的一类案件进行评查。专项评查可以建立在重点评查、随机评查的基础上，也可以结合当前形势，针对特定类型的案件进行专评，形成定期定案的长效案件管理机制。交叉评查就是省（市）级院定期组织基层评查员集中开展全省（市）的案件评查，评查员不得审查其所在检察院的案件，这样有利于解决因内部人际关系导致监督不力的问题，提升评查的广度和深度。

2.评查程序的合理化设置。

案件质量评查的基本程序主要由评查启动→审查评价→情况反馈三个环节组成。

在评查启动环节，实行依职权与依申请相结合的启动衔接方式。所谓依职权，是指将所有已审结的案件纳入案件管理部门主动评查的范围，由专职评查员通知办案人员及时移送案卷材料，对案件进行全面审查和评价。依申请主要是针对优秀案件的评选和通报而言，一般在业务部门推荐、报送的基础上进行讨论和决定，更有助于评查员全面、准确地掌握相关情况和信息，也能增强业务部门的认同度。

在审查评价环节，从原先以文书对照复核为主的督查手段，向多种评查方法并用延伸。评查员应当全面审查案卷材料，听取办案人员和业务部门的具体说明；在特殊情况下，经分管检察长批准，可以进行调查，或者询问案件的有关当事人；评查员也可以征求法律文书审核人员对法律文书制作质量的意见。在此基础上，无论是逐案填写案件质量评查台账，还是制作案件质量评查报告，都能够得出相对客观的结论。

在情况反馈环节，建立质询与异议处理制度。笔者注意到，多数地区的评查工作在案管部门向业务部门通报案件质量评查报告后就终结了，这也是造成不少人对评查结果不信服、不认可的主要原因。因而在程序的设置上，要给予业务部门充分质疑的机会。如果业务部门对评查报告有异议需要质询的，应提交案件质量评审小组集体评议，或者提请检察长或检察委员会决定。只有这种异议处理制度的存在，评查结果才能说得清、道得明，更能有效地保障评查质量的提高。

（四）配套机制：延伸案件质量评查的管理效应

1.建立结果应用转化机制。

笔者归纳出以下三种应用方式：①通报与报告：定期汇总案件质量评查情况，发现典型案例和优秀法律文书，及时向相关业务部门或教育培训部门通报；对于确实存在的严重质量问题，经领导审批后，向业务部门通报并向检察长报告。②问责与处理：建立案件质量评查和检务督查工作互动机制，案管部门发现办案人员存在违法违纪行为的，及时报送纪检监察部门处理。③研究与分析。案件质量评查中，发现办案存在法律政策适用疑难问题或分歧意见的，及时提交法律政策研究部门研究解决，案件管理部门也可以对共性或典型问题归纳汇总，开展专题分析和案例讲评，及时将评查结果转化为理论成果，供业务部门和领导决策参考。

2.完善检察业务考评制度。

检察业务考评是加强管理、推进工作的重要手段。但是，在考评工作的实际应用中仍然不同程度地存在重数量轻质量、考核与质量相分离等倾向，制约了办案质量的持续提高。因此，高检院在《进一步改进检察业务考评工作的意见》（高检发〔2014〕7号）中明确规定，为全面、准确评价检察业务工作，在考评检察业务相关数据的基础上，将案件质量评查情况纳入考评工作。笔者认为，通过业务考评制度的完善，加之把案件质量评查与考核奖惩挂钩，促进管理效应的延伸，才能真正激励检察官增强质量意识，对整体办案质量的提高起到实质上的推动。

3.探索信息化管理的实现途径。

在案件管理方面，检察机关已经从最初的手工采集数据、翻阅卷宗，逐步发展成以信息化引领案件监督管理创新发展。因此，在这个方向上，积极推进信息技术在案件质量评查工作中的应用，也能起到不可替代的促进作用。而这种目标能否实现，一方面取决于案件评查中合理地运用全国检察机关统一业务应用系统，通过严格落实网上办案要求，做到办案数据实时自动生成，客观、即时地反映执法办案情况。另一方面，还取决于系统的升级完善和配套系统的研发，实现网上监督管理、网上评价考核、网上意见反馈，不断拓展案件质量评查的应用途径。

 

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